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Mer de Chine : comprendre l'arbitrage de La Haye

Un femme chinoise passe devant un poster géant de la mer de Chine du Sud avec le slogan "Ne cédons jamais un centimètre du territoire de la Chine !", dans un rue de Weifang dans la province du Shandong sur la côte nord-est de la Chine, le 14 juillet 2016.
Un femme chinoise passe devant un poster géant de la mer de Chine du Sud avec le slogan "Ne cédons jamais un centimètre du territoire de la Chine !", dans un rue de Weifang dans la province du Shandong sur la côte nord-est de la Chine, le 14 juillet 2016. (Crédits : STR / AFP)
Le verdict était attendu fiévreusement. Le 12 juillet dernier, un tribunal arbitral international, constitué sur la base de l’Annexe VII de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM), a rendu des conclusions explosives relatives au litige qui oppose la Chine et les Philippines dans l’étendue d’eau qui les sépare, la mer de Chine méridionale. La Cour permanente d’arbitrage (CPA) de La Haye, en qualité de greffe, a donné totalement raison à Manille, qui avait lancé cet arbitrage pour s’insurger contre la politique menée par Pékin dans les îles Spratleys et les hauts-fonds de Scarborough. La République populaire de Chine, qui rejette depuis le début cette procédure arbitrale, se retrouve ainsi en contradiction ouverte avec une convention de l’ONU dont elle est signataire. Puissance unilatérale contre droit multilatéral, qui l’emportera ?

Contexte

L’arbitrage rendu cette semaine a été lancé en janvier 2013, à l’initiative du gouvernement philippin sous la présidence de Benigno Aquino. Elu en mai 2010 après une campagne centrée sur la lutte anticorruption, dans un contexte de scandales impliquant des investissements chinois dans son pays, Aquino s’en était remis à la justice internationale pour défendre les intérêts maritimes de Manille, après la prise de contrôle par Pékin des hauts-fonds de Scarborough, au large de la grande île philippine de Luzon, en 2012.

Depuis, si la configuration naturelle de cet élément maritime n’a pas été modifiée, la Chine a en revanche altéré massivement l’environnement de plusieurs autres éléments maritimes disputés, dont des récifs revendiqués par les Philippines. Et notamment Mischief, dans l’est des Spratleys au large de Puerto Princesa. Tombé sous le joug chinois en 1995, cet atoll corallien immergé à marée haute est désormais une île artificielle dotée d’infrastructures stratégiques.

En mai 2016, alors que les conclusions de l’arbitrage était encore attendues, et que les relations entre Manille et Pékin étaient devenues exécrables, les Philippins ont porté au pouvoir un nouveau président, Rodrigo Duterte. L’ancien maire de Davao l’avait annoncé : il a tendu la main à la Chine, en se déclarant prêt à rouvrir le dialogue avec Pékin, pour parvenir éventuellement à un nouvel accord entre les deux pays sur le partage des richesses en mer de Chine méridionale.

Les Philippines, pays pauvre sous bouclier militaire américain depuis les années 1950, ne peuvent entrer en guerre contre le géant chinois. Car l’archipel a des besoins cruciaux d’infrastructures, donc d’investissements, et doit se tourner vers la Chine. Tel fut le credo développé par Rodrigo Duterte pendant toute sa campagne présidentielle de 2016, pour justifier sa main tendue à Pékin. La sentence rendue par le Tribunal arbitral cette semaine, conclusion d’une procédure lancée par le prédécesseur de Duterte il y a trois ans, afin de contre-carrer les ambitions chinoises dans la zone économique exclusive (ZEE) de 200 milles marins revendiquée par Manille sur la base de la CNUDM, pourrait donc ne pas constituer un obstacle au rapprochement entre les deux pays. D’ailleurs, le président Duterte a annoncé ce jeudi 14 juillet que l’ancien chef de l’Etat Fidel Ramos serait prochainement envoyé en Chine pour rouvrir un canal de discussion au sujet de ce litige.

En revanche, les conclusions particulièrement « salées » de l’arbitrage, rendu par cinq juges internationaux ce mardi 12 juillet, constituent un précédent auquel les pays concernés de près ou de loin par ces conflits territoriaux en mer de Chine (par exemple les Etats-Unis, le Japon, le Vietnam et même l’Indonésie prêteront une grande attention. Car c’est désormais officiel : si la Chine entend se constituer, comme d’autres superpuissances mondiales en devenir avant elle, une « chasse gardée » en mer de Chine méridionale (ou un « jardin », pour reprendre une expression de Ronald Reagan utilisée dans un tout autre contexte), cela ne se fera pas en adéquation avec le droit international, mais bien contre lui.

Qu’elle reconnaisse le droit de la mer, comme c’est le cas actuellement, ou qu’elle s’en éloigne – elle récemment a menacé de le faire -, la Chine est désormais pointée du doigt non plus par ses rivaux, mais par la CNUDM. C’est ce qui ressort du communiqué de presse et de la sentence délivrés via la CPA par le Tribunal arbitral en charge du dossier sino-philippin de l’affaire ce 12 juillet (disponibles en bas de cet article). Pour rappel, la Chine revendique la souveraineté de la quasi-totalité de la mer de Chine du Sud. Elle contrôle l’archipel des Paracels, les hauts-fonds de Scarborough ainsi qu’une partie des Spratleys, où elle remblaie du sable à grande vitesse pour créer des îles artificielles, des « polders » dotés d’infrastructures stratégiques et donc potentiellement militaires (ports, pistes d’atterrissage ou systèmes radars).

Face à l’expansion démesurée des intérêts chinois en mer de Chine méridionale, ambition débordant petit à petit sur des territoires revendiquées ou administrés par d’autres pays dont les Philippines, le Tribunal arbitral n’était pas habilité à déterminer quel îlot appartient à quel pays. Mais Manille avait posé quatre questions précises, au nom de son droit à une ZEE de 200 milles marins le long de ses côtes, principe de base de la CNUDM. Une ZEE est en effet essentielle pour la prospection et l’exploitation des ressources, ainsi que pour se défendre. Avant tout, les autorités philippines souhaitaient savoir si la carte sous-régionale élaborée par la Chine de longue date était valable. Cette carte est surnommée « ligne en neuf traits » et stipule sans coordonnées géographiques précises que la quasi-intégralité de la mer de Chine du Sud appartient à Pékin compte tenu de « droits historiques » (découverte et administration exclusive de ces îles dans le glorieux passé maritime de la Chine). Et sur cette question centrale, la réponse du Tribunal fut tout simplement « non ». Un rejet cinglant pour la Chine.

Carte de la mer de Chine du Sud dite "ligne à neuf traits" pour montrer la zone de souveraineté chinoise dans la zone, réalisée en 1947 à Nankin par la Chine du Kuomintang.
Carte de la mer de Chine du Sud dite "ligne à neuf traits" pour montrer la zone de souveraineté chinoise dans la zone, réalisée en 1947 à Nankin par la Chine du Kuomintang. (Source : Wikimedia Commons)

Droits historiques chinois « éteints »

Le problème ? Comment interpréter la Convention de l’ONU, qui fait état du droit à une ZEE, mais aussi à des « droits historiques » pouvant s’enchevêtrer sur une même zone ? Dans l’élaboration de la CNUDM, considère finalement le Tribunal, « la protection des droits préexistants sur des ressources a été considérée, mais elle n’a pas été adoptée dans la Convention. Par conséquent, le Tribunal estime que, dans la mesure où la Chine avait des droits historiques sur des ressources dans les eaux de la mer de Chine méridionale, ces droits ont été éteints étant donné qu’ils étaient incompatibles avec les zones économiques exclusives prévues par la Convention. » Le Tribunal note également que, « bien que les navigateurs et pêcheurs chinois, ainsi que ceux d’autres États, ont, historiquement, fait usage des îles de la mer de Chine méridionale, il n’existe aucune preuve que la Chine a, historiquement, exercé un contrôle exclusif sur les eaux et leurs ressources. »

Le Tribunal conclut donc sans ambiguïté qu’il n’y a « aucun fondement juridique pour que la Chine revendique des droits historiques sur des ressources dans les zones maritimes à l’intérieur de la « ligne en neuf traits ». » L’intégralité de la doctrine chinoise en mer de Chine méridionale se retrouve ainsi balayée en une phrase. Mais ce n’est pas l’unique camouflet subi par Pékin. Les Philippines souhaitaient également que la justice internationale clarifie le statut juridique de tous les éléments maritimes disputés des Spratleys, et notamment ceux récemment « poldérisés » par la Chine, dont certains sont revendiqués par Manille aussi. Autrefois immergés tout ou partie à marée haute, les récifs de Mischief, Fiery Cross, Johnson South, Cuarteron, Subi, Gaven et Hughes, sont désormais des îles artificielles émergées. Confèrent-ils ainsi les droits maritimes qu’offre une « île » à son occupant au regard de la CNUDM ? La réponse est à nouveau « non ».

Certes, « les éléments qui sont découverts à marée haute génèrent un droit à une mer territoriale d’au moins 12 milles marins [tout autour, NDLR], contrairement aux éléments recouverts à marée haute », rappelle le Tribunal. Mais ce dernier « constate que les récifs ont été modifiés de manière considérable par les activités de réclamation de terre et de construction », et « rappelle que la Convention catégorise les éléments en fonction de leur état naturel, et s’appuie sur des documents historiques afin d’évaluer les éléments ». Ce qui signifie qu’un récif comme celui de Mischief par exemple, autrefois immergé dans son état naturel, n’est pas devenu une île au regard du droit international, même si Pékin l’a fait émerger de l’eau en le poldérisant. C’est son état d’origine qui compte. Il n’offre donc pas à ses occupants actuels de droit d’administration et d’exploitation sur les eaux alentours (pêche, prospection ou exploitation d’hydrocarbures, etc.).

Les îles Spratleys, des « rochers » et non des « îles »

Pour bien enfoncer le clou, le Tribunal ajoute que les constructions artificielles de Pékin en mer ne lui offrent pas non plus de ZEE de 200 milles marins, et encore moins de « plateau continental« , autour de ces îles. « En vertu de la Convention, une île génère une zone économique exclusive de 200 milles marins et un plateau continental, mais les « rochers qui ne se prêtent pas à l’habitation humaine ou à une vie économique propre, n’ont pas de zone économique exclusive ni de plateau continental « . » Le Tribunal offre alors une conclusion radicale, argumentation à l’appui : aucune île des Spratleys « n’est capable de générer une zone maritime étendue ». Et d’ajouter, par conséquent, que « certaines zones maritimes sont comprises dans la zone économique exclusive des Philippines, parce que ces zones ne sont chevauchées par aucun droit de la Chine ». Point positif au passage : la foire d’empoigne des Spratleys peut désormais redevenir à peu près lisible, seule primant sur place aux yeux du droit les zones d’exclusivité générées par les côtes des Etats, et non plus par les îles et récifs qu’ils prétendent administrer, ce qui créait des convictions totalement contradictoires.

Sur ce point précis, Taïwan fait office de victime collatérale de la requête des Philippines. Héritier des nationalistes chinois de Chiang Kaï-chek, le régime taïwanais a en effet les mêmes revendications que la Chine populaire en mer de Chine méridionale, à défaut d’avoir l’ambition de restreindre l’accès de ces zones aux autres, contrairement à Pékin. Taipei contrôle, depuis la fin de la guerre civile chinoise, une position dans les Spratleys du nom d’Itu Aba (Taiping, en chinois). Un élément maritime occupé de longue date, qui dépasse le niveau de la mer à marée haute, et qui est considéré communément comme « la plus grande île de l’archipel ». Taïwan aime d’ailleurs à rappeler que de l’eau potable est puisée en quantité sur place. Mais qu’à cela ne tienne, comme l’intégralité des « îles Spratleys », Itu Aba est désormais renvoyée au statut de « rocher » incapable de « générer une zone maritime étendue ». Autrement dit, Taipei vient de perdre des eaux, ce qui n’a pas manqué de faire réagir, puisque les autorités de Taïwan ont aussitôt envoyé un navire sur zone pour réaffirmer leur souveraineté sur les eaux entourant Itu Aba.

Carte des revendications en mer de Chine du Sud.
Carte des revendications en mer de Chine du Sud.
Troisième question posée par les Philippins : certaines activités chinoises dans la mer de Chine méridionale ont-elles été menées « en violation de la Convention, en portant atteinte à l’exercice des droits souverains et libertés des Philippines en vertu de la Convention ou par ses opérations d’aménagement ou ses pratiques de pêche qui ont endommagé le milieu marin » ? La réponse du Tribunal est « oui ». D’abord, la Chine a violé la CNUDM et la ZEE de Manille « en entravant les activités liées à la pêche et l’exploration pétrolière menées par les Philippines », « en construisant des îles artificielles » et « en n’empêchant pas les pêcheurs chinois de pêcher dans la zone ».
« Le Tribunal considère également que les pêcheurs des Philippines (au même titre que les pêcheurs de la Chine) possèdent des droits de pêche traditionnels à proximité du récif de Scarborough et que la Chine a porté atteinte à ces droits en y limitant l’accès. Le Tribunal conclut, en outre, que les navires de la force publique chinoise ont commis des actes illicites et ont provoqué des risques sérieux d’abordage lorsqu’ils ont bloqué physiquement les navires philippins. »

Le milieu marin « endommagé »

Bel et bien, Pékin est par ailleurs clairement accusée d’avoir « endommagé le milieu marin » en mer de Chine méridionale, un comble pour une puissance parvenue à se réinstaller à la fin des années 1980 dans l’archipel des Spratleys avec l’appui de la Commission océanographique intergouvernementale de l’UNESCO, un organisme favorisant la coopération pour l’étude des océans. Et le Tribunal ne mâche pas ses mots : « La Chine a causé des dommages graves aux récifs coralliens et a manqué à ses obligations de préserver et protéger les écosystèmes délicats ainsi que l’habitat des espèces en régression, menacées ou en voie d’extinction. Le Tribunal conclut également que les autorités chinoises étaient au courant du fait que les pêcheurs chinois exploitaient, à grande échelle, des tortues de mer, des coraux et des palourdes géantes menacés d’extinction dans la mer de Chine méridionale (en utilisant des méthodes causant des dommages importants à l’environnement des récifs coralliens) et qu’elles ont manqué aux obligations qui leur incombent de mettre fin à ces activités. »

Reste la quatrième question soulevée par les Philippines, qui pourrait se résumer ainsi : la Chine a-t-elle aggravé son cas depuis le lancement de la procédure d’arbitrage ? Cette fois, le « oui » s’accompagne d’un bémol du Tribunal, même si ce dernier donne raison, in fine, aux Philippines : « Le Tribunal estime qu’il n’est pas compétent pour examiner les conséquences d’une confrontation entre la marine philippine et les navires de la force publique chinoise à proximité du récif de Second Thomas, soutenant que ce différend implique des activités militaires et, par conséquent, est exclu du règlement obligatoire. Toutefois, le Tribunal juge que les activités de réclamation de terre à grande échelle et de construction d’îles artificielles sont incompatibles avec les obligations incombant à un État dans le cadre d’une procédure de règlement de différends, dans la mesure où la Chine a infligé des dommages irréversibles au milieu marin, a construit une grande île artificielle dans la zone économique exclusive des Philippines, et a détruit des preuves relatives à l’état naturel de certains éléments en mer de Chine méridionale qui faisaient partie du différend opposant les Parties. »

Compte tenu de cette sentence dénuée d’ambiguïté, et de la nouvelle donne politique aux Philippines, c’est un profil bas qui a été adopté par le nouveau pouvoir à Manille après les conclusions de la CPA et du Tribunal arbitral. « Nous appelons les parties concernées à la retenue et à la sobriété », a déclaré le ministre philippin des Affaires étrangères Perfecto Yasay. Son homologue chinois a pour sa part réitéré intégralement la position de son pays : le Tribunal arbitral est « incompétent », « sa décision est naturellement nulle et non avenue », et cette procédure décidée unilatéralement par les Philippines « viole la législation internationale ». Et d’ajouter que la Chine refusera « tout arbitrage par un tiers » ou « toute solution imposée », et continuera à négocier « avec les États directement concernés ». Message reçu cinq sur cinq à Manille avec l’annonce de l’arrivée prochaine en Chine de l’ancien président Fidel Ramos pour discuter.

Victoire in fine de la stratégie chinoise ?

Reste que l’arbitrage en présence est un précédent jurisprudentiel susceptible de modifier la donne régionale, et par conséquent mondiale. Si la Chine décide de rester signataire de la CNUDM, elle sera désormais inaudible lorsqu’elle assurera que ses activités en mer de Chine sont en adéquation avec le droit international, et ses adversaires seront confortés dans leur volonté de défendre la liberté de navigation et de vol dans les Spratleys. Une situation paradoxale et dangereuse pour la survie de la CNUDM. Et si à l’inverse, Pékin venait à quitter cette convention onusienne, à laquelle les Etats-Unis n’ont d’ailleurs jamais donné de blanc-seing, alors que resterait-il de la vaste ambition de Montego Bay, qui consistait à doter le monde d’une grande « Constitution des océans » ? Dans les deux cas, si la Chine poursuit ses activités en mer de Chine méridionale, en instaurant par exemple – officiellement cette fois-ci – une zone d’identification de défense aérienne (ZIDA) en mer de Chine méridionale, ce sera une victoire de la stratégie chinoise du « fait accompli« . Une victoire de la puissance sur le droit.
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Par Igor Gauquelin
A propos de l'auteur
Igor Gauquelin
Igor Gauquelin est journaliste, spécialisé sur l'écrit et le format numérique. Après des collaborations et des passages plus ou moins longs en presse régionale à Montpellier et Lyon, puis au sein des rédactions de Mediapart et de la Croix à Paris, il a rejoint en janvier 2012 la rédaction multimédia de Radio France Internationale, alors en pleine mutation. Journaliste « touche-à-tout » et responsable d'édition multimédia sur rfi, il continue de signer ponctuellement ses propres reportages en France et à l'international.