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Élections à Hong Kong : l'aboutissement du tournant autoritaire, face à l'impuissance internationale
Bâtiment du Conseil législatif à Hong Kong. (Source : Wikipedia)
À l’occasion des élections législatives à Hong Kong ce dimanche 19 décembre, l’Institut français de recherche sur l’Asie de l’Est (IFRAE) est revenu sur le tournant autoritaire initié par Pékin, lors d’une visioconférence le 13 décembre, dans le cadre de ses « Rencontres du lundi », avec deux de ses membres, Chloé Froissart et Guibourg Delamotte. Un débat animé par Joris Zylberman, rédacteur en chef d’Asialyst.
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À partir de 2021, Asialyst développe un nouveau partenariat avec l’Institut français de recherche sur l’Asie de l’Est (IFRAE), une nouvelle équipe de recherche rattachée à l’Inalco, l’Institut national des langues et civilisations orientales. Le deuxième lundi de chaque mois, l’IFRAE organise un débat autour de ses chercheurs à l’Inalco à l’auditorium du 2 rue de Lille, 75007 Paris.
L’aboutissement du tournant autoritaire
Ce dimanche 19 décembre auront lieu les élections au Conseil législatif (LegCo), le parlement de Hong Kong. Quelle est désormais la situation à Hong Kong depuis l’instauration par Pékin d’une loi sur la sécurité nationale et quelles ont été les réactions internationales face au tournant autoritaire ? La loi sur la sécurité nationale s’inscrit dans le prolongement de la disparition progressive des libertés à Hong Kong depuis la fin du mouvement des parapluies en 2014, et ces élections du 19 décembre sont l’aboutissement du tournant autoritaire, de l’alignement du système hongkongais sur celui de la Chine populaire.
Cette loi condamne en des termes très vagues les crimes de « subversion », de « collusion avec les puissances étrangères », de « sécession » et « d’activités terroristes ». Elle prévoit pour ces crimes des peines sévères, puisque chacun des chefs d’accusation peuvent aboutir à des condamnations à vie. Dans les faits, elle met un terme au principe « un pays, deux systèmes » pourtant au cœur du traité de rétrocession de Hong Kong à la Chine par le Royaume-Uni en 1997. Elle achève d’intégrer Hong Kong à la République populaire de Chine (RPC), en alignant son système politique sur celui du continent. De plus cette loi a été votée par le comité permanent de l’Assemblée populaire nationale et a été imposée à Hong Kong par la RPC en court-circuitant le Conseil législatif de Hong Kong. « C’est la première fois que la RPC légifère directement à Hong Kong. La manière dont a été passée la loi illustre bien la disparition de l’État de droit et la reprise en main du pouvoir législatif de Hong Kong par Pékin », relève Chloé Froissart, professeur de science politique au département d’études chinoises de l’Inalco.
Cette loi sur la sécurité nationale s’est accompagnée de la création d’une série d’institutions visant à garantir l’application de la loi, soumettant davantage Hong Kong à l’autorité de Pékin. Ces institutions permettent le contrôle de plusieurs champs d’action. On trouve au niveau politique le comité pour la sauvegarde de la sécurité nationale présidé par Carrie Lam, cheffe de l’exécutif de Hong Kong, et le bureau pour la sécurité nationale, sorte d’officine de collecte de renseignements. Au niveau policier se trouve le département spécial de la sécurité nationale, possédant des pouvoirs allant bien au-delà du maintien de l’ordre, et au niveau judiciaire se trouve la division judiciaire spéciale pour engager les poursuites avec des juges spécialement désignés pour instruire les dossiers des chefs d’accusation relevant de la loi sur la sécurité nationale. Ces institutions ne relèvent pas de Hong Kong mais répondent directement au Parti communiste chinois. « On voit comment cette loi sur la sécurité nationale et les institutions qui en accompagnent l’application ont instauré à Hong Kong un État policier et ont redéfini l’État de droit comme le maintien de l’ordre social », analyse Chloé Froissart.
Climat de terreur et disparition de la société civile
Les individus ne sont plus protégés par l’État de droit face à l’usage arbitraire de la loi par le gouvernement hongkongais. Cette situation a conduit à l’auto-dissolution d’une cinquantaine d’organisations de la société civile, dont plusieurs constituaient le soutien historique du mouvement pro-démocratie, comme le Civil Human Rights Front, la Hong Kong Alliance for Democracy qui organisait la veillée du 4 juin commémorant le massacre de Tian’anmen, ou le syndicat Professional Teachers Union. D’autre part, plusieurs ONG étrangères, dont Amnesty International, ont quitté le territoire de Hong Kong, craignant pour la sécurité de leurs employés. La disparition des associations hongkongaises est le résultat de pressions et de chantages mis en place par le gouvernement chinois qui promet, soi-disant, la clémence aux membres des associations choisissant l’auto-dissolution.
La reprise en main de Hong Kong par la RPC se traduit aussi par l’érosion de la liberté des médias depuis 2014. Plusieurs journaux ont été rachetés par des entreprises d’État ou repris en main par des cadres du Parti communiste chinois, la censure s’est installée. À cela s’ajoute l’oppression des journalistes critiques de Pékin comme Jimmy Lai, fondateur du groupe de presse qui éditait le quotidien Apple Daily et figure importante du mouvement pro-démocratie. Accusé en août 2020 de « collusion avec des forces étrangères », il a été condamné à 20 mois de prison en décembre 2020. « Aujourd’hui, Hong Kong qui possédait une véritable liberté d’expression et une société civile active a dégringolé dans le classement de Reporters sans frontières sur la liberté de la presse, passant de la 18ème place en 2002 à la 80ème place cette année », note Chloé Froissart. Ce contrôle de la liberté d’opinion s’observe aussi dans la reprise en main des universités, notamment les cursus en sciences sociales, que ce soit par la suppression de certaines matières, ou encore la pression mise sur les professeurs pour se conformer au discours du Parti.
Hong Kong a-t-il toujours un pouvoir législatif ?
Les membres du Conseil législatif (LegCo) de Hong Kong sont élus de trois manières. Premièrement, directement à travers des circonscriptions. Deuxièmement, indirectement par un comité électoral de grands électeurs issus des conseillers de district. Troisièmement par des collèges socio-professionnels, qui sont des instances corporatistes où sont traditionnellement représentés les élites souvent pro-Pékin.
Les réformes électorales approuvées en mars 2021 visent à garantir la prépondérance du camp pro-Pékin au Conseil législatif, en réduisant le nombre de sièges pourvus au suffrage direct. Par ailleurs, le comité électoral est devenu essentiellement composé d’élus pro-Pékin, suite à la stratégie du gouvernement hongkongais d’expulsion ou de pression sur les élus démocrates qui composaient une large majorité après les élections de 2019. Enfin, les collèges socio-professionnels sont traditionnellement pro-Pékin, et ceux qui ne le sont pas comme les corporations de professeurs ou d’avocats ont pour beaucoup été achetés.
En conséquence, il n’y a presque plus d’opposition démocrate au LegCo. « L’arrestation massive en janvier 2021 des membres de l’opposition qui ont participé aux primaires du camp démocrate en juillet 2020 a achevé de supprimer l’opposition politique démocrate, rappelle Chloé Froissart. On voit donc bien comment la loi sur la sécurité nationale est utilisée comme un outil de purge politique. Ces élections sont orchestrées comme un plébiscite du camp pro-Pékin dans un climat de terreur. »
Hong Kong et les limites du droit international
Hong Kong a été rétrocédé à la Chine par le Royaume-Uni en 1997. La déclaration commune sino-britannique encadrant la rétrocession stipule que le système socialiste chinois ne sera pas étendu à Hong Kong pendant 50 ans à compter de la rétrocession en 1997, c’est-à-dire jusqu’en 2047, en vertu du principe « un pays, deux systèmes ». Comment peut-on interpréter la réaction britannique au tournant autoritaire à Hong Kong depuis 2020 ? Londres pouvait-il faire valoir l’accord de 1984 pour forcer Pékin à respecter ses engagements ?
« Sur le plan du droit international, la déclaration conjointe déposée aux Nations Unies ne contient pas de procédure d’arbitrage et repose sur l’entente de bonne foi des deux partis. De plus, la Chine étant membre du conseil de sécurité à l’ONU, une approche par les Nations Unies n’était pas envisageable. Le Royaume-Uni s’est donc heurté aux limites du droit international », explique Guibourg Delamotte, maître de conférence à l’Inalco et spécialiste des relations internationales en Asie et du Japon en particulier. Le Royaume-Uni a tout de même réagi très fermement, en suspendant son traité d’extradition avec Hong Kong, à l’instar des autres pays anglo-saxons mais aussi de la France et de l’Allemagne. Les mesures unilatérales se sont ensuite multipliées. Le Royaume-Uni et les États-Unis ont par exemple mis en place un embargo sur la vente d’équipements anti-émeutes. Les États-Unis ont aussi imposé des sanctions commerciales.
Sanctions anglo-saxonnes et réaction européenne modérée
Les États-Unis sous l’administration Trump avaient déjà adopté une réaction très ferme. Le contexte de la crise sanitaire a créé de l’animosité, déjà à vif à cause des tensions commerciales. Cette position de fermeté a été suivie par l’administration Biden, et Hong Kong est un nouvel argument dans le maintien de cette ligne diplomatique. « En octobre 2020, les États-Unis ont voté le « Hong-Kong Human Rights and Democracy Act », qui est une loi de soutien aux protestataires hongkongais. En mai 2020, une nouvelle tactique est adoptée par la révocation du statut spécial accordé à Hong Kong, reconnaissant Hong Kong comme un territoire indépendant sur le plan économique. Les États-Unis passent donc d’une tactique de soutien de la résistance démocratique à l’acceptation d’une défaite, du retour de Hong Kong à la Chine », analyse Chloé Froissart. Dès lors, les États-Unis mais aussi le Canada ou la Grande-Bretagne ont facilité l’octroi de visas aux Hongkongais, qui demandent désormais des mesures pour accélérer leur intégration dans ces pays.
La réaction internationale ne s’est pas faite qu’au niveau unilatéral, mais aussi au niveau minilatéral, souligne Guibourg Delamotte. Les États-Unis, le Canada, l’Australie et le Royaume-Uni ont adopté dès mai 2020 une déclaration appelant au respect du régime de Hong Kong. Quelques mois plus tard, les ministres des affaires étrangères de l’organisation Five Eyes comprenant ces pays et la Nouvelle-Zélande adoptent une déclaration demandant la révision des actions chinoises.
L’Union européenne a eu une réaction plutôt modérée, en exprimant sa préoccupation au regard de la situation. Cependant, un plan d’action juridique pour l’accueil facilité des réfugiés de Hong Kong a été adopté immédiatement. On peut voir une montée en puissance progressive de la réaction européenne qui a culminé le 9 décembre au travers de la déclaration pour la journée des droits de l’homme. Josep Borell, Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, a rappelé l’importance de la vigilance contre toute tentative de mise à mal des engagements internationaux. Il a indiqué que des sanctions contre des personnes et des entités avaient été imposées, sans pour autant citer directement la Chine. Ce même jour, la délégation de l’Union européenne en Chine a été encore plus virulente en faisant mention de la peine de mort, de la torture ou encore du prélèvement d’organes forcé en Chine. Le Xinjiang et Hong Kong ont été directement mentionnés. « La réaction de l’Union européenne a donc été dans un premier temps modérée mais plus claire par la suite », note Guibourg Delamotte.
La « vigilance » du Japon
Sans être aussi virulent que les pays anglo-saxons, le Japon a adopté une position marquant sa préoccupation, proche de la position européenne. En mai 2020, une déclaration conjointe signée entre le Premier ministre Shinzo Abe, le président du Conseil européen Charles Michel et la présidente de la Commission Ursula von der Leyen a appelé au respect de la démocratie. Hong Kong a été abordé dans les discussions mais n’a pas été nommé dans la déclaration finale. Le Japon a ensuite œuvré aux niveaux bilatéral et multilatéral. Contrairement à un grand nombre de ses alliés occidentaux, il n’a pas adopté de loi pour faciliter l’accueil des Hongkongais ou imposer de sanctions. « Le Japon aborde le mécanisme des sanctions avec méfiance, souligne Guibourg Delamotte. Il les adopte dans certains cas comme celui de la Corée du Nord mais les considèrent avec précaution en s’inquiétant qu’elles pourraient ne pas être efficace et simplement dégrader davantage les relations entre les pays. »
Pourtant, ce tournant autoritaire a impacté les relations entre Hong Kong et le Japon. Hong Kong est le quatrième partenaire commercial du Japon avec un total de 370 milliards de dollars hongkongais (plus de 42 milliards d’euros). Par ailleurs, la situation a montré au gouvernement japonais les velléités autoritaires de Xi Jinping qui fait de la reconstitution de l’unité nationale une préoccupation centrale. « Le gouvernement japonais est bien dans une démarche vigilante et a conscience que la situation à Hong Kong est annonciatrice de la stratégie chinoise face à Taïwan ensuite, remarque Guibourg Delamotte. Le nouveau gouvernement a par exemple annoncé un doublement du budget de la défense. Il n’est cependant pas dans une démarche de dénonciation explicite et virulente. »
L’Asean discrète, le G7 ferme et l’ONU variable
Les autres pays d’Asie sont dans l’ensemble assez prudents. Au sein de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (Asean), il est fait mention des tensions en mer de Chine méridionale, mais pas de Hong Kong. Cela reflète la division entre les membres de l’Asean. Le Laos et le Vietnam par exemple soutiennent la Chine dans sa reprise en matin de Hong Kong. L’Inde qui a des nationaux résidents à Hong Kong a marqué sa préoccupation mais est restée discrète.
Au niveau multilatéral, les réactions ont pu être plus vives – autour des Occidentaux, relève Guibourg Delamotte. Le G7 a adopté une position ferme, condamnant la répression à Hong Kong dès juin 2020. À l’ONU, les positions ont varié selon les instances. Les rapporteurs spéciaux envoyés par la Haut-Commissaire aux droits de l’homme ont condamné « l’instrumentalisation des chefs d’accusation de la loi sur la sécurité nationale dans le but de faire disparaître les droits fondamentaux ». Le comité des droits de l’homme, constitué d’experts indépendants désignés par les États pour 4 ans a lui condamné en termes généraux l’utilisation de lois sur la sécurité nationale ou sanitaire pour écraser les droits fondamentaux, sans mention directe de la situation à Hong Kong. Enfin, le Conseil des droits de l’homme a condamné la situation à Hong Kong dans une déclaration soutenue par des pays occidentaux et le Japon, mais « il est intéressant de noter qu’au-delà des pays d’Europe de l’Ouest et des pays anglo-saxons, plusieurs pays d’Europe centrale et les pays baltes ont appuyé la résolution – la Lituanie ayant quitté le forum « 16+1″ associant ces pays à la Chine, et d’autres qui en sont encore membres », Guibourg Delamotte.
Pourquoi sanctionner Hong Kong plutôt que le gouvernement chinois ? L’inconvénient est que les sanctions attirent des contre-sanctions, soulève Guibourg Delamotte. Il faut donc trouver le moyen d’adopter des sanctions qui soient réellement efficaces et qui n’aient pas d’effet contre-productif. De fait, les sanctions visent par exemple à empêcher l’exportation d’équipement servant à la répression des manifestants pro-démocratie.
La Chine confiante
Comment expliquer sur le plan diplomatique la décision de Pékin d’opérer ce tournant autoritaire ? La Chine n’avait-elle pas besoin de garder ouverte à l’internationale la place financière et commerciale mondiale qu’est Hong Kong ? Premièrement, répond Chloé Froissart, le régime chinois a pris conscience qu’il était face à une nouvelle génération de démocrates, prête à abandonner le dialogue et à aller jusqu’au bout pour contraindre Pékin à mettre en œuvre ses promesses de démocratisation.
Ensuite, le parti communiste Chinois a pris confiance en ses capacités économiques, ce qui lui a permis de renoncer à Hong Kong comme interface entre l’économie mondiale capitaliste et l’économie chinoise dite « socialiste ». L’économie de Hong Kong est désormais intégrée à celle de la Greater Bay Area (Guangdong, Zhuhai, Macao), elle fonctionne en vase clos. Enfin, la reprise en main de Hong Kong s’inscrit dans la rivalité sino-américaine poussant la Chine à gagner son indépendance commerciale face aux États-Unis.
Par Pauline Couet et Guibourg Delamotte
À lire : les publications des intervenantes
Chloé Froissart :
– 公众参与与社会治理 (Gongzhong canyu yu shehui zhili, Public participation and social governance), Beijing: Zhongguo dabaike quanshu chubanshe, 2018 (dir.).
– « Changing Patterns of Chinese Civil Society: Comparing the Hu-Wen and the Xi Jinping Eras », in Willy Wo-Lap Lam (ed.), Routledge Handbook of the Chinese Communist Party, London: Routledge, 2018, p.352-371.
– « From outsiders to insiders: the rise of ENGOs as new experts in the law-making process and the building of technocratic representation », In Anna-Lisa Alhers (dir.), Forms of Political Inclusion in Contemporary Chinese Governance, Journal of Chinese Governance 4(3), 2019.
– « Trade-offs between legitimacy and efficiency: Chinese unions in search of collective bargaining » (avec Liu Yan and Meng Han), in China Perspectives, 2019/2.
– « Negotiating authoritarianism and its limits: worker-led collective bargaining in Guangdong province », in China Information, 32 (1), 2018.
Guibourg Delamotte :
– Géopolitique et géoéconomie, (codir.) (manuel), La Découverte, septembre 2021.
– Géopolitique du Japon (manuel), La Découverte, septembre 2021.
– Le Japon dans le monde, (dir.), CNRS Editions, 2019, 254 pages.
– Japan’s World Power. Assessment, Outlook and Vision (dir.), Routledge, Londres, 2017, 196 pages.
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L’Institut français de recherche sur l’Asie de l’Est (IFRAE) est une nouvelle équipe de recherche rattachée à l’Inalco, à l’université de Paris-Diderot et au CNRS, mise en place au 1er janvier 2019. Elle regroupe les anciennes équipes d’accueil ASIEs et CEJ (Centre d’études japonaises) de l’Inalco, rejointes par plusieurs enseignants-chercheurs de l’université Paris-Diderot (UPD). Composée de soixante-deux chercheurs et enseignants-chercheurs, ainsi que plus de quatre-vingts doctorants et postdoctorants, elle constitue l’une des plus grandes unités de recherche sur l’Asie de l’Est en France et en Europe. Consulter la page web de l'IFRAE
