Essai
Hong Kong : la société civile étouffée
Les leaders du mouvement Occupy Central, Chan Kin-man, Benny et Chu Yiu-ming ont été condamnés le 24 avril à 16 mois de prison pour leur rôle dans le "mouvement des parapluies" à Hong Kong à l'automne 2014. (Source : Japan Times)
A Hong Kong, la société civile ne cesse de se contracter. En cause, le contrôle croissant dont sont victimes les libertés d’association et d’assemblée. Le régime de Pékin développe une stratégie de de « contrôle gradué » sur les ONG en Chine et fait en sorte de rompre tous leurs liens avec l’étranger. Désormais, la situation à Hong Kong ressemble de plus en plus à celle du continent chinois. Deux explications : soit Hong Kong retourne délibérément vers un régime autoritaire, soit Pékin a donné des instructions directes à l’exécutif hongkongais pour réprimer les droits civiques. C’est ce que dénonce Chan Kin-man dans China’s Sharp Power in Hong Kong, un ouvrage collectif d’essais publié par Benny Yiu Ting-tai et d’autres leaders du mouvement Occupy Central. Chan Kin-man et Benny Tai ont été condamnés ce 24 avril à 16 mois de prison pour leur rôle dans le « mouvement des parapluies » en 2014. Asialyst publie ici un nouvel extrait de leur recueil, traduit par David Bartel.
Le sharp power ou pouvoir de nuisance
La Région administrative spéciale de Hong Kong sert – à son corps défendant – de terrain d’expérimentation au régime communiste chinois. Celui-ci y exerce un sharp power que l’on peut assez efficacement traduire ici par « pouvoir de nuisance ». Il pressurise, neutralise et affaiblit les valeurs libérales et les institutions démocratiques dans tous les secteurs de la vie civile et politique : lois, société civile, élection, religion, presses et médias, économie… Lors d’une conférence organisée pour les 4 ans du Mouvement des parapluies, un organisateur écrit en exergue : « Le cas de Hong Kong permettra à la communauté internationale de formuler une stratégie appropriée pour répondre à l’avancée globale de l’autoritarisme. »
C’est pour que ce souhait ne reste pas lettre morte que nous avons décidé que le fascicule de Benny Yiu-ting Tai devait exister en français. Asialyst en publiera régulièrement des extraits. Professeur de droit à l’Université de Hong Kong, Benny Tai est un des initiateurs de Occupy Central. Ce mouvement cherche à mettre la pression sur le gouvernement de la République populaire de Chine pour qu’il honore la promesse d’autoriser les Hongkongais à choisir et élire leur dirigeant au suffrage universel afin d’avoir enfin un mot à dire sur leur présent, et sur leur avenir*. Lui et d’autres activistes sont actuellement en procès pour incitation au désordre public et pour leur rôle dans le Mouvement des Parapluies de 2014. Ils risquent jusqu’à 7 ans de prison.
Lire notre article : Hong Kong : comment la Chine exerce son pouvoir de nuisance.
« Contrôle gradué »
La société civile est une sphère sociale indépendante de l’État et du marché où les citoyens interagissent, communiquent et organisent des actions collectives à la poursuite du bien public. Ce secteur indépendant commence à se développer en Chine à la fin du XIXème siècle quand chambres de commerce, organisations caritatives, sociétés intellectuelles et syndicats ouvriers sont créés pour répondre à différentes nécessités sociales dans le contexte d’un déclin du pouvoir étatique. Ces groupes ont été soit supprimés soit remplacés par des « organisations populaires » avec la prise du pouvoir par les communistes en 1949.
Ce n’est qu’après la libéralisation des années 1980 et les réformes économiques de Deng Xiaoping que l’espace civique d’échanges intellectuels – comme les salons tenus dans les universités – commence à se développer. Après la répression du mouvement démocratique de 1989, les autorités décident de resserrer leur contrôle en promulguant une loi très contraignante d’enregistrement et de gestion des organisations sociales. Il devient extrêmement compliqué pour une ONG d’obtenir un statut juridique légal en Chine populaire. Seules les GONGO (acronyme anglais pour « government-organised non-governmental organizations ») ou des groupes intimement liés aux autorités comme les associations commerciales ou les sociétés académiques en rapport avec le développement économique, sont autorisés à être dûment enregistrées.
Malgré ces restrictions, de nombreuses ONG, dans les domaines de l’éducation, de la santé, de la lutte contre la pauvreté, de l’environnement, des femmes, des personnes âgées et des enfants ont continué à se développer et offrir leurs services dans une zone grise. Au début, la réaction du régime face à l’émergence de ce secteur social reste ambivalente. D’un côté, il se substitue à l’État en fournissant des services aux populations négligées. De l’autre, le régime craint que ce secteur indépendant puisse devenir une force politique formidable et une menace pour lui. Pékin développe alors une stratégie de « contrôle gradué » : un traitement différencié selon les différents types d’ONG.
Pour simplifier, les groupes de tailles et de natures différentes – service, protection, conseil ou politique – et aux sources de revenus composites, sont traités selon des stratégies spécifiques : cooptation, confinement et répression. Par exemple, les groupes de service de base au niveau d’une communauté, facilement contrôlés par les organes du Parti, peuvent être exemptés des strictes exigences d’enregistrement et peuvent être utilisés par l’État. La plupart des groupes de défense ou ceux qui s’occupent de populations sensibles, comme les travailleurs migrants, les travailleurs du sexe ou les malades du sida, sont contenus dans une zone grise sans statut légal. Les groupes de défense des droits de l’homme pro-démocratie sont systématiquement supprimés.
Quand Xi Jinping est devenu le principal dirigeant de la Chine en 2012, un document interne a été mis en circulation pour interdire de discuter de sept sujets comme la société civile, le constitutionnalisme ou l’indépendance du pouvoir judiciaire. En 2016, deux nouvelles lois sur le fonctionnement de la société civile sont promulguées et entrent en vigueur en 2017. La loi sur la charité a été perçue comme un mouvement de libéralisation qui simplifiait les procédures d’enregistrement pour les groupes caritatifs, définis strictement comme des groupes au service de besoins reconnus par l’État, qui les autorise à solliciter des dons publics. En même temps, de nombreux groupes d’avocats des droits humains ou de défense des travailleurs, des femmes ou des malades étaient poussés hors de la zone grise pour être victimes de harcèlement et d’arrestations. Le troisième secteur, les organisations à but non-lucratif, se développe, mais la société civile, secteur social indépendant singularisé par les idées des droits civiques, se rétrécit.
Quant à la seconde loi sur les activités des ONG étrangères en Chine, elle a clairement l’intention d’affaiblir le lien des ONG chinoises avec les organisations et les fondations internationales. L’unité gouvernementale en charge de ces questions est passée des mains des autorités des Affaires civiles à celles de la police. Les ONG internationales, y compris celles de Hong Kong et de Taïwan, sont sujettes à des critères d’enregistrement très stricts. Leur collaboration et leur financement d’ONG locales doivent être rapportés à la police. Jusqu’à aujourd’hui, 400 ONG étrangères – sur un total estimé à 7000 – sont dûment enregistrées. En même temps, les fondations philanthropiques locales, comme celles soutenues par des entrepreneurs locaux, connaissent une croissance phénoménale. Allié au financement public par sous-traitance contractuelle des ONG, ces fondations locales finiront par réduire l’impact des dotations étrangères, en même temps que leur influence idéologique (comme l’insistance sur la participation publique, par exemple) au sein des ONG chinoises.
La société civile hongkongaise avant et après la rétrocession
Dès le milieu du XIXème siècle, quand Hong Kong devient une colonie britannique, les associations de résidents et les organisations professionnelles jouent déjà un rôle essentiel dans l’assistance mutuelle et la charité au sein de la communauté. Le groupe Tung Wah est fondé en 1872 pour fournir des soins gratuits et des services funéraires aux nécessiteux. L’afflux massif de réfugiés en provenance de Chine entre la fin de la Seconde Guerre mondiale et les années 1960 provoque une explosion du nombre d’organisations caritatives locales et internationales. Les groupes de défense, les lobbys et les mouvements sociaux émergent dans les années 1970. À côté de mouvements patriotiques organisés par les étudiants, des actions sociales à grande échelle sont lancées par des syndicats comme la Professional Teachers’ Union et des lobbys comme le Christian Industrial Council et la Society of Community Organizations, afin de se battre pour une meilleurs protection des exclus.
Le gouvernement colonial s’inquiète de ces développements et crée clandestinement un Comité permanent sur les groupes de pression pour mieux surveiller leurs activités. Indifférent aux stricts contrôles sur les rassemblements publics régulés par le décret d’ordre public, ces groupes de pression continuent à se développer dans les années 1980. Ils organisent des vagues de protestations pour appeler à de meilleurs logements et de meilleurs services de santé, à un contrôle renforcé des tarifs des transports en commun et des coûts des services publics. Quand l’avenir de Hong Kong devient un sujet brûlant dans les années 1980, des groupes politiques émergent comme les Hong Kong Observers, la Hong Kong Affairs Society ou Meeting Point. Ils jouent un rôle majeur pour défendre les réformes politiques qui doivent aboutir à une « réunion démocratique » de Hong Kong à la Chine continentale. Une alliance de ces différents lobbys et groupes politiques est fondée au milieu des années 1980 pour pousser le gouvernement colonial à mettre en place des élections directes au Legislative Council (le LegCo, le parlement hongkongais). En 1991, la premier parti démocratique est formé par les dirigeants de ces différents groupes et lobbys en réponse aux premières élections directes du LegCo.
Après la rétrocession, davantage de groupes politiques ou de groupes de défense continuent à jouer un rôle majeur pour critiquer et agencer les politiques publiques. Une des « zones de guerre » est celle de la conservation du patrimoine architectural et communautaire, comme les protestations contre les rénovations du quartier de Wanchai et la démolition des embarcadères du Star Ferry et du Queen’s Pier. Ces luttes démontrent des préoccupations post-matérialistes de la nouvelle génération, contre le développement économique obtus. La seconde « zone de guerre » circule autour des droits civiques et politiques. A l’image de la manifestation massive contre la mise en place de la Loi sur la sécurité nationale selon l’article 23 de la Loi fondamentale. Sans oublier le combat continu pour le suffrage universel.
D’après le CIVICUS Civil Society Index Report (2006), la société civile hongkongaise est « ardente mais lâchement organisée ». Le développement se place à un niveau moyen sur une échelle globale (1,3 sur 3 en structure, 1,6 sur 3 en environnement, 2 sur 3 pour les valeurs, 1,9 sur 3 en matière d’impact). Sa force tient dans son enthousiasme à défendre des idées et des valeurs, à sa capacité à dessiner l’agenda public et à mettre au défi les politiques publiques, à sa robustesse pour répondre aux nécessités sociales et à fournir des services.
Ses faiblesses significatives incluent un bas niveau de donations continu et une persistance du bénévolat. Un nombre inadéquat de fédérations ou d’organisations parapluies représentent chaque ONG, et le soutien d’organisations, de fondations ou d’instituts de formation est insuffisant. Au-delà de ces difficultés, la société civile hongkongaise était, selon la même étude, bien plus solide que sa contrepartie continentale (1 sur 3 en structure, 1,2 sur 3 en environnement, 1,8 pour les valeurs, et 1,5 en matière d’impact). Pour de nombreuses ONG en Chine populaire, la société civile de Hong Kong a cependant longtemps été perçue comme un modèle.
Depuis 2003, la politique hongkongaise du régime chinois a bien changé. La société civile a fini par ressentir fortement les conséquences du principe « un pays, deux systèmes » et de la « juridiction globale » du gouvernement central sur Hong Kong. Dans le Global Philanthropy Environment Index (2018) publié par la Lilli Family School of Philanthropy de l’université de l’Indiana, Hong Kong obtient une note très correcte de 4,22 sur 5 (Chine : 2,75 sur 5), qui la place dans le premier tiers de ce classement mondial. Pourtant, l’ancienne colonie britannique montre un risque important de déclin quand les aspects individuels de la note son lus avec attention. Hong Kong obtient la note de 4,83 pour la « facilité à opérer des organisations philanthropiques » sans aucune intervention gouvernementale dans leurs affaires internes et moyens de communication. La cité a aussi une note de 4,25 pour les incitations fiscales aux dons de charité.
Au regard du cadre légal de la philanthropie transfrontalière, Hong Kong a reçu l’excellente note de 5 sur 5 en raison des restrictions minimes pour recevoir ou envoyer des dons. Mais la note est sérieusement descendue à 3 sur 5 dans le domaine de l’environnement politique. Il est prouvé que les politiques publiques et les pratiques hongkongaises sont favorables aux organisations philanthropiques qui travaillent dans les domaines de l’éducation, des services sociaux et de santé, mais que le gouvernement décourage le public de faire des dons aux groupes de défense des droits humains ou organisations similaires. Ces groupes ont des difficultés à s’enregistrer, à ouvrir des comptes en banque et à recevoir des incitations fiscales pour leurs donateurs. Le chapitre suivant détaille les barrières rencontrées par ces groupes politiques pour exercer leurs droits civiques en termes d’association, de rassemblement et de manifestation.
Une liberté d’association menacée
Comme le montre le Global Philanthropy Environment Index (2018), il n’existe pas de décret ou de statut complet, comme la loi sur les donations, applicable aux ONG à Hong Kong. Celles-ci sont régulées principalement par la Companies Ordinance, la Societies Ordinances et la Registered Trustees Incorporation [les trois institutions de gestion fiscale et administrative des sociétés basées à Hong Kong – NDLR]. Une ONG peut être formée en tant que société, société à responsabilité limitée, un trust, ou une entité statutaire établie selon une ordonnance spécifique. Le CIVICUS Civil Society Index Report (2006) rapporte aussi que le processus d’enregistrement, est rapide, simple, peu onéreux, équitablement appliqué et cohérent. Seulement il y a peu, des groupes politiques ont eu des déboires pour s’enregistrer ou pour ouvrir un compte bancaire.
En 2013, Occupy Central with Love and Peace (OCLP), un mouvement social organisé pour lutter pour l’obtention du suffrage universel à Hong Kong, a été rejeté par les institutions d’enregistrement quand il fit sa demande en tant que société à responsabilité limitée. La raison donnée par les autorités est que l’action de désobéissance civile (l’occupation du quartier d’affaires de Central) envisagée par l’organisation était illégale. OCLP maintient alors que le projet de l’organisation est la lutte pour la démocratie et que la désobéissance civile n’était qu’une des stratégies possibles considérées par l’organisation. Celle-ci note également que des groupes comme Greenpeace ou la Ligue socio-démocrate étaient dûment enregistrés même s’ils savaient à l’occasion utiliser la désobéissance civile pour atteindre leurs objectifs. En 2016, l’enregistrement auprès des autorités de Demosisto, le groupe politique fondé par les activistes Joshua Wong, Nathan Law, Agnes Chow et d’autres, a été plusieurs fois reporté. Sans statut juridique valable, Demosisto fut incapable d’ouvrir un compte bancaire pour collecter les donations du public. Agnes Chow essaya d’utiliser son propre compte, qui fut fermé par la Hang Seng Bank.
Le bureau d’enregistrement demanda plus tard à Demosisto d’expliquer en quoi l’idée d’autodétermination et de référendum (sur l’avenir de Hong Kong) n’étaient pas contraire aux dispositions de la Loi fondamentale. Les activistes répondirent que le concept d’autodétermination fait référence au statut de Hong Kong après 2047. D’ici là, les dispositions de la Loi fondamentale pourraient avoir changé. Par conséquent, la défense de l’autodétermination de Hong Kong ne devrait pas être perçue comme contraire aux dispositions de la Loi fondamentale sur la souveraineté de la RPC sur Hong Kong. Malgré ces objections, en janvier 2018, le bureau d’enregistrement refusa formellement leur demande.
En juillet 2018, les autorités se sont engagées à interdire le Parti national hongkongais, pro-indépendance. Dans une lettre officielle adressée à son président Andy Chan, il est stipulé que le parti devait être interdit « dans l’intérêt de la sécurité nationale et de la sécurité publique, de l’ordre public ou de la protection des droits et des libertés d’autrui ». Le Secrétaire à la Sécurité, John Lee a répété que si le parti venait à être effectivement interdit, quiconque assisterait à une réunion, ou ferait un don, risquerait une amende de 50 000 hong kong dollars et deux années de prison.
Ce mouvement sans précédent a été critiqué comme une violation flagrante contre la liberté d’association protégée par la Loi fondamentale. Pour Yuk-kai Law, le directeur exécutif de Human Rights Watch à Hong Kong, ce droit ne « devait pas être abrogé en faisant juste référence à cette vague idée de sécurité nationale ». Il cite les « principes de Syracuse » (article 29) selon lesquels la sécurité nationale peut être invoquée pour justifier des mesures limitant certains droits seulement quand elles sont prises pour protéger l’existence de la nation, son intégrité territoriale ou son indépendance politique contre la force ou la menace de la force. Il fait aussi référence aux « principes de Johannesburg » selon qui personne ne doit être condamné au prétexte de la sécurité nationale pour la divulgation d’informations si ces révélations ne nuisent pas, ou ne risque pas de nuire aux intérêts légitimes de sécurité nationale. En résumé, l’expression pacifique d’idées favorables à l’indépendance ne devrait pas être punie, selon les principes consacrés par ces traités internationaux.
La liberté de réunion en danger
La liberté de réunion, d’assemblée et de manifestation à Hong Kong est encadrée par l’ordonnance sur l’ordre public, héritée de la période coloniale. Selon cette ordonnance, les organisateurs de toute protestation dépassant 30 personnes doivent faire une demande de « Lettre de non-objection » (Letter of No Objection ou LONO) à la police. Les rassemblements publics sans LONO sont passibles de poursuites en tant que rassemblements « non-autorisés » ou « illégaux », selon que l’ordre public a été troublé ou non. Cette pratique a été signalée comme une violation du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP). Le rapport du Comité pour les droits de l’homme de l’ONU de 2013 indique que « l’application pratique de certains termes contenus dans l’ordonnance sur l’ordre public, comme « désordre dans les lieux publics » ou « rassemblement illégal » peuvent faciliter une restriction excessive des droits énoncés dans le pacte ».
Ces dernières années, les autorités, profitant des charges restrictives de l’ordonnance et de la Common Law, ont poursuivi davantage de manifestants pour des infractions plus graves. Le nombre de personnes arrêtées et poursuivies depuis la rétrocession n’a cessé de croître. En plus des « rassemblements illégaux », les accusations de voies de fait, d’agressions contre la police, de dommages criminels, de nuisances publiques, « d’arrêt de voiture sur la voie publique », d’obstruction publique, de « ne pas rester dans son véhicule » ou de résistance à agent, ont été utilisées pour dissuader les manifestants et les organisateurs, car reconnus coupables, ceux-ci encourent des peines plus sévères. Le 19 novembre 2018, neuf organisateurs du Mouvement des parapluies ont été accusés de délits encore plus graves : complots, incitation et incitation à inciter des désordres publiques.
Si les poursuites relèvent de la « puissance dure » (hard power), les autorités exercent aussi leur « pouvoir de nuisance » (sharp power) en harcelant et en intimidant ceux qui participent à des réunions politiques ou à des manifestations. La manière dont les autorités ont géré la manifestation du 1er juillet 2018 est particulièrement polémique. Elles ont d’abord laissé un groupe pro-Pékin s’installer sur le terrain de football du parc Victoria, le point de départ habituel de la marche pour la démocratie, pour organiser des festivités célébrant la réunification de Hong Kong avec la Chine. Après des discussions houleuses avec les organisateurs de la marche sur la question du point de départ, le police a lancé un avertissement : les participants pourraient être arrêtés pour rassemblement illégal s’ils ne rejoignaient pas les lieux désignés. Et même si la manifestation a bien eu lieu pacifiquement, l’avertissement est resté perçu comme du harcèlement afin de dissuader de participer à la manifestation.
Une autre tactique de nuisance pour supprimer la liberté de rassemblement consiste ainsi à harceler les participants ou à déranger les processus de rassemblements politiques en utilisant des groupes ou des individus indirectement financés par les autorités. Des études montrent que le département du Front uni du Parti communiste chinois à Hong Kong, principalement via le Bureau de liaison, utilise différentes stratégies comme l’intégration de groupe pro-Pékin, la cooptation ou la collaboration avec des acteurs extérieurs, le confinement ou la dénonciation de groupes d’opposition. Parce que le Bureau des affaires générales de Hong Kong recouvre un spectre large de domaines politiques, incluant l’éducation civique, la politique de la jeunesse, les relations avec les districts et les communautés, les sports et loisirs, les arts et la culture, il a l’autorité et les ressources pour augmenter les travaux du département du Front uni en cultivant ses liens avec des groupes obligés et en contournant les groupes d’opposition dans différents domaines.
C’est une pratique ancienne : quand le gouvernement a besoin de l’aide de communautés pour appuyer ses politiques ou attaquer ses adversaires, des associations, comme des chorales ou des clubs sportifs, sans liens avec le sujet, peuvent signer des pétitions ou exprimer leur point de vue lors d’audiences publiques. Des participants ont également reçu de l’argent liquide de la part d’organisateurs d’événements en soutien au gouvernement ou en opposition au mouvement démocrate, comme ce fut le cas pour la marche contre Occupy Central. Des agressions physiques de manifestants démocrates par des membres de triades ont aussi eu lieu pendant le « Mouvement des parapluies ». Plus encore, la tactique la plus commune est la perturbation des rassemblements politiques par la parole ou les attaques physiques de participants par certains « groupes patriotiques » comme Caring Hong Kong Power, Voice of Loving Hong Kong, le Mouvement de défense de Hong Kong ou d’autres. De plus en plus d’universités, d’écoles, d’églises, de centres communautaires et même d’hôtels sont désormais réticents à l’idée d’accueillir des réunions politiques pour éviter les désagréments de ce type. Il en résulte une contraction de l’espace pour exercer la liberté d’assemblée.
Le facteur Chine
Durant le 19ème Congrès du Parti communiste chinois en 2017, Xi Jinping a promis de gouverner la Chine « en accord avec la loi ». L’absence de protection des droits civils est évidente et est attesté par les arrestations d’avocats, qui indiquent que la Chine ne pratique pas l’État de droit mais une sorte d’état répressif par le droit (Rule by Law). Le « contrôle gradué » de la société civile en Chine démontre que les lois comme la nouvelle loi sur les donations ou celle sur les ONG internationales peuvent être utilisées pour renforcer ceux qui veulent servir de bras armé en service commandé, tout en contenant ou en écrasant les groupes indépendants critiques du statu quo. Un modèle similaire a émergé à Hong Kong quand l’ordonnance sur l’ordre public et d’autres codes draconiens de la loi commune sont manipulés par l’administration pour supprimer les droits civils. Quand les lois sont faites sans mandats populaires et peuvent être interprétées arbitrairement par Pékin, l’indépendance de la justice elle-même ne peut plus garantir l’État de droit. Et sans État de droit, les fondations de la société civile sont fragiles.
Par Chan Kin-man, professeur de sociologie à l’Université chinoise de Hong Kong (CUHK)
Traduit de l’anglais par David Bartel
Les intertitres ont été modifiés par la Rédaction d’Asialyst
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Chercheur indépendant, David Bartel vit à Hong Kong depuis dix ans. Obtenue en 2017 à l'EHESS, sa thèse porte sur les Lumières chinoises du XXème siècle et leur reconfiguration contemporaine. Il s'intéresse particulièrement aux liens entre histoire, politique et langage. La cooptation des discours théoriques postmodernes et postcoloniaux - en Chine et ailleurs - par la rhétorique nationaliste, et l’effacement de la culture au nom du culturel sont au cœur de ses recherches.
