Les États-Unis en Indo-Pacifique : avec Biden, le retour d'une "hégémonie bienveillante", mais affaiblie

Le discours sur les événements internationaux est miné par quelques malentendus de taille qui occultent le sens des faits et des transitions. Le premier d’entre eux est de prendre l’hégémonie pour de la domination. « Primus inter pares », la république américaine a créé son hégémonie par étapes entre la Première et la Seconde Guerre mondiale. Le premier acte en est la création de la Société des Nations (SDN) en 1919 et la signature du Traité de Versailles dans la Galerie des Glaces en présence du président Wilson. Cet acte, dont le prélude est évidemment la première entrée en guerre des États-Unis sur le sol européen, nous rappelle qu’en relations internationales, le vainqueur écrit les règles de la paix. Que le Sénat n’ait pas ratifié la participation des États-Unis à la SDN n’a pas entravé le deuxième acte, à savoir la renégociation par les banquiers américains des réparations allemandes imposées par la France et considérées comme un des multiples facteurs de la crise économique en Allemagne, et donc de la montée du nazisme. Dans la dernière scène, en 1931, la livre sterling perd son statut de monnaie de réserve convertible en or, laissant la place au dollar.

Le troisième acte, qui combine puissance militaire et financière, est bien évidemment la Deuxième Guerre mondiale. La rédaction par le Département d’État de la Charte des Nations Unies est un symbole de la victoire américaine. En 1944, les conférences de Bretton Woods et de Dumbarton Oaks concrétisent l’architecture qui régit encore la diplomatie. Une fois de plus, le vainqueur écrit les règles de l’ordre international : depuis 1945, et jusqu’à « nouvel ordre », il inclut une préférence pour la démocratie, les libertés fondamentales et l’éducation pour tous, les droits humains et ceux des femmes, un système économique fondé sur le libre-échange et la liberté de circuler, et – idéalement… – sur la réduction des inégalités. Aux institutions multilatérales s’ajoutent celles de la guerre froide (OTAN) et de l’Europe.

Dans The World in Depression, 1929-1939, l’économiste Charles Kindleberger considérait que la crise des années 30 avait été aggravée par l’absence d’une puissance hégémonique bienveillante (« benevolent hegemon ») capable de soutenir le système commercial et financier mondial pour le bénéfice de tous ses participants. L’hégémon est bien celui qui agit au-devant de la scène mais il le fait pour le groupe. Ordonnateurs du système qu’ils ont créé, les États-Unis sont directement pénalisés par le retrait de leur hégémonie.

Depuis 2001, ce retrait a pris deux formes. D’abord, l’invasion de l’Irak en 2003, qui non seulement desservait les intérêts mondiaux, mais ne servait pas non plus ceux des États-Unis. Dans les geôles irakiennes, Abu Bakr al-Baghdadi mit les dernières touches au projet de l’État islamique, pendant que la dette américaine enflait et que se préparait la crise financière de 2007-2008.

Quant à la campagne de Donald Trump sous l’injonction « America First », elle était en contradiction directe avec le mandat hégémonique américain, à savoir « agir pour soi-même en agissant pour tous ». Cette incompréhension totale des sources de la puissance américaine s’est manifestée d’abord par le retrait de l’Accord de Paris sur le climat, puis un refroidissement des relations avec l’Union européenne, suivi de la suspension de l’accord avec l’Iran, et enfin une nouvelle guerre froide avec la Chine, qui n’a en aucune manière diminué les capacités de cette dernière. Au contraire, le résultat de ces mesures fut un affaiblissement sans précédent de la diplomatie américaine.

La présidence de Donald Trump aura été dominée par deux erreurs : d’abord la confusion entre hégémonie et domination, puis celle entre force et pouvoir.

Quand on parle de pouvoir, on entend généralement l’un seulement de ses ingrédients, à savoir la force, ce que l’on appelle en anglais « strength » ou encore « capabilities ». Cette force est elle-même constituée de deux éléments. La force comptable ou « hard power » inclut tout ce qui se comptabilise : PIB, balance commerciale et des paiements, capitalisation boursière, masse monétaire, niveau de vie, nombre d’ogives nucléaires et autres forces militaires, richesses naturelles, et j’en passe. La puissance douce ou « soft power » inclut les biens immatériels : art et culture, valeurs, idéologie, logos et marques, influence de la presse et du système éducatif, impact du cinéma pour les États-Unis, du luxe et du patrimoine pour la France, etc. La force, c’est donc la puissance comptable + la puissance douce. Mais la chute de Rome nous rappelle que la force ne constitue pas l’essentiel du pouvoir.

Dans un petit livre fondamental, Arts of Power : Statecraft and Diplomacy, le diplomate américain Chas W. Freeman établit une équation à trois chiffres + un. Le pouvoir, c’est la force + le potentiel + la volonté, actionnée par le leadership. Dans le potentiel, il liste la pérennité du pouvoir d’une nation (quel sera son pouvoir à l’horizon 2050 ?), sa pertinence (par exemple, on ne peut pas être pertinent au XXIème siècle sans capacité numérique), la masse critique (sectorielle ou générale), l’impact d’un État lorsqu’il agit dans le système international, et le caractère irrésistible de son action (peut-on le contourner ?).

La volonté est peut-être l’élément le plus critique et le plus négligé du pouvoir national. Pour Freeman, la volonté inclut la capacité d’une nation à accepter le sacrifice, la capacité de l’État à prendre des risques, son courage et sa détermination face à l’adversité, et la réputation de ses élites, en particulier, souligne Chas Freeman, sur la base de leurs capacités à prendre des décisions telles que ces capacités sont perçues par les puissances étrangères.

Les dirigeants, ou le leadership, servent à actionner la volonté. La volonté est comme une porte : pour entrer, il faut appuyer sur la poignée. Les dirigeants sont ceux qui sont capables de mettre la nation en marche en actionnant la poignée de la volonté nationale.

Même si l’écart entre les PIB américain et chinois se rétrécit, il est indéniable que les États-Unis conservent, et de loin, la prépondérance de la force. Cependant, leur puissance douce est fondée sur des valeurs libérales qui subissent, depuis 2001, des assauts répétés. Cela ne remet pas en question la puissance de la Silicon Valley ou d’Hollywood, mais, entre prolifération des armes à feu, brutalité policière et luttes raciales, les rayons du « beacon of light » américain (« le phare ») se transforment en théâtre d’ombres.

Le potentiel du pouvoir américain est lui aussi morcelé. Si ce pouvoir reste pertinent et pérenne, et si la masse critique reste dominante dans de multiples secteurs, l’impact et l’irrésistibilité du pouvoir américain sous Donald Trump ont rétréci. La guerre commerciale contre la Chine n’a pas diminué l’expansion sectorielle et géographique de l’empire du Milieu. La Chine a continué à se projeter en Indo-Pacifique malgré la présence militaire américaine en mer de Chine et la formalisation du Quad. La Chine a menacé l’Inde à plusieurs reprises sur plusieurs fronts, et les actions américaines ont été contournées dans plusieurs domaines (ASEAN, « Nouvelles Routes de la Soie », Iran et Moyen-Orient plus généralement). Les réactions à la mainmise chinoise sur Hong Kong ont été rhétoriques. L’administration Trump n’a pas été dissuasive, aveu de faiblesse majeur pour une grande puissance.

Mais c’est surtout la volonté qui a succombé à quatre années d’administration Trump. Si les Américains restent forts face à la prise de risque et au sacrifice, l’Amérique est coupée en deux. Pire : alors que le président sortant conteste le résultat des urnes, cette division présente un risque de chaos généralisé. Un système où les élites sont parmi les plus hautement spécialisées au monde a vu poindre le nez du népotisme dans sa diplomatie et l’irrationalité des décisions a sidéré les puissances étrangères. Au plan de la réputation des élites, les années Trump représentent une aberration du pouvoir.

Les deux mandats de Barack Obama forment une parenthèse à la fois d’espoir et de réalisme entre deux épisodes aventureux dont les résultats furent, dans les deux cas, une crise transnationale. Comme le président auprès duquel il a servi, Joe Biden entrera à la Maison Blanche au milieu d’une crise nationale et mondiale. À la crise sanitaire s’ajoute celle du climat, la combinaison des deux offrant l’opportunité de remettre les États-Unis au centre de l’action multilatérale. Le président-élu a déjà formé une équipe pour s’attaquer au Covid-19 et indiqué qu’il initierait un sommet des chefs d’État pour relancer l’action mondiale sur le climat. Dans le cas de l’Organisation mondiale de la santé, il ne s’agit pas tant d’y revenir que de la rendre plus efficace.

La double crise permettra aussi de réamorcer le dialogue avec la Chine, dont le leadership demande avant toute chose d’être reconnu – autre grand échec de l’administration partante. Au lieu de commencer par les sujets qui divisent, le président Biden fera le chemin inverse. En mettant la Chine devant la responsabilité d’agir en commun sur des sujets qui touchent l’Indo-Pacifique, il la mettra au défi de se conduire comme une grande puissance. Rien de tout cela n’implique d’être mou sur les sujets qui fâchent.

En indiquant dans son discours d’acceptation que le rassemblement et l’unité seraient prioritaires, Joe Biden a déjà placé son mandat sous le signe de l’hégémonie traditionnelle. Bien loin de refléter une propension à l’idéalisme, cette analyse, comme le réalisme d’un Barack Obama, permet aux États-Unis de reprendre leur place au cœur de la roue. Pour autant, il ne s’agira pas d’un « back to the future ». Affaiblis par leurs propres fractures, les États-Unis trouveront une région indo-pacifique qui, malgré la crise, est riche, s’auto-organise, et croit en son avenir. Si les uns ont perdu la foi, les autres l’ont trouvée.

Les jours suivant l’élection ont été parsemés d’images de célébrations, dans l’État du Tamil Nadu, autour de portraits de Kamala Harris entourés de guirlandes, de bâtons d’encens et de prières. La vice-présidente élue pourrait bien être la personnalité dont le Quad a besoin.

Fin octobre, les États-Unis signaient avec l’Inde le dernier d’une série d’accords militaires pour rapprocher les membres de leurs armées et de leurs services de renseignement et faire avancer l’échange de technologie et d’information, prélude aux 24èmes exercices de Malabar entre les armées des quatre pays du Quad, l’Australie, les États-Unis, l’Inde et le Japon.

D’aucuns ont critiqué la décision indienne d’intégrer plus profondément son armée avec celle d’un pays « allié » qui, après tout, ne lui a apporté aucun soutien concret face aux attaques chinoises, hormis la vente d’armement et l’exigence de s’éloigner de Moscou. Dans un pays où la moitié de la population vit en dessous de trois dollars par jour et où les violences faites aux femmes tâchent régulièrement les écrans de télévision, l’image d’une Afro-américaine de souche indienne à quelques pas du code nucléaire de Washington pourrait être une arme plus redoutable que les missiles. Car l’Inde, qui enregistre le second record officiel de décès dus au Covid-19, a au moins autant besoin de vaccins, de croissance moins inégale, d’éducation pour ses filles et d’opportunités pour ses femmes, sans parler de mettre fin à des croyances qui tolèrent le meurtre et le viol collectif.

En janvier 2015, Barack Obama avait été le premier président américain à assister à la fête nationale indienne, signifiant ainsi que l’Inde était incluse dans son « turn to Asia », le pivot vers l’Asie. Saluer l’Inde comme « plus ancienne » ou « plus grande démocratie d’Asie » est une chose ; en faire un allié en est une autre, qui demandera une action pluridimensionnelle sur la base de valeurs et d’objectifs communs. La technologie, la santé, les infrastructures, l’économie durable offrent des perspectives de collaboration accrue. États-Unis et Inde forment les extrémités géographiques du Quad. Un axe plus fort entre ces deux pays renforcerait aussi les liens entre les parties, notamment entre l’Inde et l’Australie. Autant de défis essentiels et d’opportunités prometteuses qu’une administration Biden, reflétant le visage de l’Amérique de 2021, devra affronter, tout en réparant les ingrédients d’une puissance endommagée.

Par Sandrine Teyssonneyre

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