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Expert - Géopolitique de l'Asie centrale

En Afghanistan, le processus de paix risque l'échec (2/2) : les contradictions de Kaboul

Le président afghan Ashraf Ghani pourrrait rester au pouvoir jusqu'à décembre 2019, voire jusqu'au printemps 2020. Un exemple fâcheux pour les Talibans. (Source : NBC News)
Le président afghan Ashraf Ghani pourrrait rester au pouvoir jusqu'à décembre 2019, voire jusqu'au printemps 2020. Un exemple fâcheux pour les Talibans. (Source : NBC News)
S’il ne faut pas sous-estimer la capacité des Talibans à faire échouer un éventuel processus de paix en Afghanistan, il serait simpliste d’imaginer que le gouvernement légal de Kaboul ou une partie des élites associées à lui ne pourraient pas, eux aussi, faire capoter le dialogue actuel. Comme la rébellion, le pouvoir en place va devoir accepter un certain nombre de compromis qui déplairont à certains. Il lui faudra aussi se remettre en question pour que le dialogue débouche sur un processus de paix solide, capable d’apporter la paix à la population afghane. Face à une telle situation, comme au sein de la rébellion, certaines forces plus ou moins associées au pouvoir légal, ou définies comme anti-Talibans, pourraient considérer l’échec du dialogue comme une victoire pour leurs propres intérêts.

Pourquoi Kaboul est à l’écart du dialogue entre Américains et Talibans

L’agacement du pouvoir en place à Kaboul peut se comprendre. Les Talibans le considèrent sans cesse comme une simple « marionnette » des États-Unis. D’où leur refus d’un dialogue avec le président Ghani et la préférence à un dialogue direct avec les Américains, au moins pour l’instant.
Ce n’est en réalité pas si étonnant : les Talibans, comme toute rébellion contre un pouvoir central, perdraient immédiatement leur propre légitimité s’ils acceptaient de la légitimité du gouvernement en place. Par ailleurs, le fait est que tous les discours soutenant l’option militaire plutôt que le dialogue actuel disent à peu près la même chose : sans soutien extérieur, Kaboul n’aurait pas la capacité de se défendre. Ce qui laisse songeur, après dix-sept ans de guerre et l’argent dépensé à construire les forces de sécurité afghanes – 78 milliards de dollars entre 2002 et 2018. Cela explique pourquoi les Talibans préfèrent un dialogue direct avec les Américains dans la mesure où ils sont vraiment en charge de la sécurité du pays.
Surtout que du côté de la rébellion, l’objectif principal est le départ des forces militaires étrangères. C’est autant sur un agenda de retrait que sur les assurances de la rébellion à propos des djihadistes transnationaux que le dialogue actuel pourra évoluer vers un authentique processus de paix. Sur ces deux sujets, la présence du gouvernement légal afghan n’est pas une nécessité absolue. Ce qui ne veut pas dire que Kaboul ne sait pas ce qui se dit dans ce dialogue entre rebelles et Américains : le Représentant Spécial des États-Unis pour la Réconciliation en Afghanistan, Zalmay Khalilzad, va régulièrement dans la capitale afghane. Il reste constamment en contact avec le président Ashraf Ghani, le chef de l’exécutif Abdullah Abdullah, et les ministères afghans concernés, pour discuter avec eux de tous les sujets liés au dialogue avec les Talibans. Sans être directement présent à la table des négociations entre Américains et rebelles, ils sont de fait pleinement associés au dialogue.
Par ailleurs, loin d’être une priorité uniquement américaine, le retrait militaire étranger serait très profitable au pouvoir légal. Sans l’excuse de la lutte contre « l’envahisseur étranger », la rébellion perdra un de ses principaux arguments de recrutement. Ainsi, lorsque les Américains discutent directement avec les Talibans sans impliquer Kaboul, ils ne mettent pas en danger le gouvernement légal. Bien au contraire, ils procèdent de la seule façon possible pour permettre à terme un processus de paix inter-afghan. Une fois satisfaites les principales revendications des Américains – l’assurance que l’Afghanistan ne redeviendra pas une base arrière pour djihadistes – et des Talibans – retrait de la présence militaire étrangère -, revendications qui sont également dans l’intérêt bien compris de Kaboul, la confiance sera assez solidement établie pour permettre le dialogue, forcément plus long, entre Afghans cette fois.
Surtout, « rien n’est accepté jusqu’à ce que tout soit accepté, et « tout » doit inclure un dialogue inter-afghan et un cessez-le-feu global », a rappelé Zalmay Khalilzad. On ne peut être plus clair : si pour l’instant, ce sont les Américains qui parlent directement avec les Talibans, ces derniers vont devoir accepter un dialogue avec Kaboul, et un arrêt des combats, s’ils espèrent obtenir quoi que ce soit des discussions actuelles. Cela explique sans doute pourquoi ces discussions prennent du temps et n’ont abouti à rien de concret. En choisissant une telle affirmation dès le début, Washington a voulu adresser un message rassurant à Kaboul. Cependant, il n’est pas certain qu’il ait été pris comme tel.

Faire échouer le processus de paix par dépit, une possibilité ?

En effet, à Kaboul domine le sentiment d’avoir été mis de côté. Il est à craindre que les autorités ne considèrent la recherche actuelle d’un processus de paix comme un danger pour leurs propres intérêts. Ce qui n’est pas impossible au regard de l’histoire des tentatives de dialogue inter-afghan, et du scandale récent d’un représentant du gouvernement légal attaquant violemment Zalmay Khalilzad.
Les discussions actuelles ne sont que la dernière expression d’un effort international pour une paix de compromis en Afghanistan. Ainsi, en juillet 2015, le Pakistan avait réussi l’exploit d’aider à lancer un processus de paix entre gouvernement afghan et Talibans lors d’une première rencontre à Murree, près d’Islamabad. Ce dialogue n’avait pu se mettre en place que petit à petit, plusieurs mois auparavant, avec des rencontres entre Talibans et représentants du gouvernement légal afghan en Chine, au Qatar et en Norvège. Le processus restait très fragile, une partie des Talibans préférant vaincre par les armes plutôt que d’accepter le compromis. Le soutien d’un mollah Omar très discret rendait les espoirs mis dans ce travail diplomatique de longue haleine plutôt réalistes, malgré les combats continus en Afghanistan – une situation classique en guerre civile, surtout quand la rébellion est en position de force militairement.
Cependant, tout devait s’écrouler lorsque le gouvernement légal afghan révéla que le mollah Omar était mort depuis bien longtemps. Il est intéressant de lire les analyses américaines à cette époque : elles peinent à expliquer rationnellement un choix qui pouvait saboter un dialogue pourtant si difficile à mettre en place. L’analyse la plus convaincante amène à penser que le pouvoir légal afghan a cru ainsi affaiblir des Talibans toujours forts sur le champ de bataille, mais susceptibles de se diviser, voire s’entre-déchirer, suite à la perte de leur leader historique.
En réalité, une telle révélation était un véritable pari, qui sabordait un travail diplomatique de longue haleine, soutenu par les Chinois et les Américains, pour un gain incertain. De fait, si le mouvement s’est quelque peu fracturé, les Talibans ne se sont pas divisés au point de réduire le danger sécuritaire qu’ils représentent jusqu’à aujourd’hui. Par contre, ce possible processus de paix, soutenu par la Chine, le Pakistan et les États-Unis, a échoué suite à cette révélation. Cela a conforté les faucons au sein des Talibans, qui ont mené des actions particulièrement efficaces et meurtrières suite à ce revers diplomatique.
L’échec du dialogue a également entraîné des tensions entre Afghanistan et Pakistan. Pour Kaboul, Islamabad ne faisait pas assez pression sur les Talibans, tandis que les Pakaistanais s’agaçaient que ses propres efforts pour un dialogue inter-afghan n’aboutissent à des liens plus forts entre l’Afghanistan et l’Inde. Non seulement Kaboul peut être au moins en partie considéré responsable de l’échec de ce processus de paix, mais cet échec n’a pas débouché sur une quelconque remise en question. Au contraire, le gouvernement afghan a préféré chercher un bouc émissaire. S’il a pu lui sembler légitime de faire un pari risqué sur un processus de paix à peine lancé en 2015, pourquoi s’en priverait-il avec un autre processus de paix quatre ans plus tard, surtout s’il ne lui convient pas ?
Plus récemment, un événement a prouvé que l’impatience de Kaboul pouvait l’amener à rejeter toute prudence diplomatique. En mars dernier, le conseiller du président Ghani en charge de la sécurité nationale, Hambullah Mohib, a accusé publiquement Zalmay Khalilzad de délégitimer le gouvernement afghan, de renforcer la légitimité de la rébellion, de ne pas être assez transparent avec Kaboul, et surtout, de faire tout cela non pour la paix, mais par ambition personnelle. Selon Mohib, l’émissaire américain servirait ses ambitions politiques en Afghanistan – il est en effet originaire du pays – et souhaiterait devenir le « vice-roi » d’un nouveau gouvernement. L’accusation est d’autant plus violente avec l’utilisation de ce terme lié à l’empire britannique, qui n’a pas laissé de bons souvenirs dans la mémoire afghane, pour des raisons évidentes. On voit mal Hambullah Mohib s’exprimer ainsi sans l’autorisation, voire la demande expresse, du président Ghani lui-même. Face à une accusation sans autre fondement que la « perception » des choses à Kabul, mais qui attaque si ouvertement la diplomatie des États-Unis, il n’est pas étonnant que le conseiller du président afghan soit maintenant ostracisé par tous les responsables américains.
Ce scandale est assez révélateur d’un certain état d’esprit dans une partie des élites à Kaboul. Autrement dit, une propension à tout voir sous l’angle du complot politique ou géopolitique, voire, pour certains, à se laisser aller au complotisme. Cet état d’esprit a pu être utile, du point de vue américain, quand il offrait des boucs émissaires permettant d’expliquer aux opinions publiques occidentales l’échec face aux Taliban – à savoir le Pakistan, mais aussi l’Iran et même la Russie). Cela permettait de masquer des problèmes comme la corruption et le népotisme nourrissant la révolte. Désormais, cela pourrait menacer l’éventuel processus de paix inter-afghan.
Pourtant ici, peu importe les ambitions supposées de Zalmay Khalilzad – la diplomatie américaine n’est évidemment pas dépendante d’un seul individu. L’accusation ne tient pas vraiment : outre la logique du dialogue entre Américains et Talibans, il est beaucoup plus simple de rappeler que la guerre d’Afghanistan a coûté à l’Amérique plus de mille milliards de dollars entre fin 2001 et mars 2019, que la priorité donné à la force militaire n’a pas fourni de résultats assez satisfaisants, et que l’intérêt géopolitique de l’Afghanistan ne justifie pas un engagement perpétuel de Washington. En fin de compte, le scandale provoqué par Hambullah Mohib montre à la face du monde un pouvoir afghan paniqué, et prêt à critiquer ouvertement le protecteur américain, auquel il doit pourtant sa sécurité. Face à une telle situation, l’administration de Washington va devoir se montrer à la fois ferme et compréhensive, pour éviter qu’un gouvernement afghan craintif ne se mue en ennemi du processus de paix qui devrait devenir, si tout va bien, inter-afghan.

Les faiblesses de Kaboul pourraient-elles faire dérailler le processus de paix ?

L’autre grand danger immédiat pour un possible processus de paix, venant de Kaboul, peut être défini comme une double faiblesse. Faiblesse politique d’abord, liée aux divisions internes qui minent l’unité des élites opposées aux Talibans. Mais aussi faiblesse du régime actuel, qui n’a pas su tenir ses promesses, ce qui a nourri, jusqu’à aujourd’hui, la révolte actuelle contre le pouvoir légal.
La faiblesse de la démocratie afghane n’est plus à prouver. Lors des élections présidentielles de 2014, on a vu le candidat en tête au premier tour, Abdullah Abdullah – représentant de fait les Tadjiks – être soudainement devancé au second tour par Ashraf Ghani – représentant les Pachtounes, historiquement à la tête du pays quel que soit le régime, depuis sa création. Un cas de « fraude flagrante », selon le vaincu. Il a fallu toute l’habileté de négociateur de John Kerry, alors en charge de la diplomatie américaine, pour éviter une explosion de violence en 2014 entre Pachtounes et Tadjiks anti-Talibans.
Autre exemple récent : les élections parlementaires qui devaient se tenir en 2016, mais qui n’ont eu lieu qu’en octobre 2018. Les résultats, eux, n’ont été annoncés qu’en mai 2019, qui plus est entachés par des accusations de mauvaise gestion et de fraude, encore une fois. Dernier exemple, et non des moindres, la prolongation de facto du mandat du président Ghani, au-delà de sa durée légale, jusqu’aux prochaines élections présidentielles prévues pour avril, puis juillet, et maintenant pour le 28 septembre. A première vue, un tel décalage peut aller dans le sens d’un soutien aux négociations avec les Talibans, lesquels auraient sans doute refuser le dialogue si les élections s’étaient tenues en avril, afin d’attendre la prise de fonction du nouveau président. En fait, ces retards multiples sont d’abord dus à des problèmes techniques et d’organisation.
Avec l’exemple récent des élections parlementaires, de nombreux candidats à la prochaine présidentielle craignent que Ghani président n’utilise cette prolongation de son pouvoir pour aider Ghani candidat. D’où un appel récent de 12 des 18 candidats au pouvoir en place, demandant qu’Ashraf Ghani ne soit plus président à la fin officielle de son mandat (le 22 mai 2019), ou qu’il retire sa candidature. Ces exemples montrent ce qui fragilise la démocratie en Afghanistan : de grandes luttes de pouvoir entre factions pas véritablement prêtes à partager le pouvoir, et encore moins à laisser le peuple afghan s’exprimer librement. Comment ces élites vont-elles donc accepter de partager le pouvoir, à terme, avec d’autres acteurs issus de la rébellion ?
Il n’est pas certain que ces élites anti-Talibans soient capables de présenter un front uni dans des négociations avec les rebelles, ce qui est un autre problème. C’est vrai avec la question de l’élection présidentielle : alors même que le pays est en guerre civile, alors que le pouvoir légal ne peut garantir la sécurité à sa population sans aide extérieure, les élites associées à Kaboul se concentrent sur leurs luttes de pouvoir. Autre exemple de leur division avec la Loya Jirga, une grande assemblée censée discuter du processus de paix fin avril 2019. Elle devait montrer l’unité du camp anti-Talibans, sous la direction du gouvernement légal actuel. Or les élites censées être pro-gouvernementales se sont une nouvelle fois divisées, tandis que la majeure partie de l’opposition a refusé d’y participer. Y compris le partenaire malheureux du président Ghani au sein de l’exécutif, Abdullah Abdullah. Et ce boycott s’explique par le sentiment, au sein de l’opposition, que le chef de l’État utilisait cet événement non pour préparer un dialogue inter-afghan, mais pour se donner une image positive dans l’opinion, afin de remporter les prochaines élections présidentielles.
Cette incapacité à l’unité s’est exprimée de façon tragi-comique lorsque qu’un peu plus tôt, une rencontre inter-afghane a dû être annulée. En cause, la taille démesurée de la délégation que voulait envoyer Kaboul : pas moins de 250 personnes. Était-ce une conférence diplomatique ou un mariage, ont alors fait remarquer les Talibans ? Cependant, plus que le nombre de participants, ces derniers ont, semble-t-il, peu apprécié le désir de Kaboul de forcer cette masse de participants à se considérer sous l’autorité du pouvoir légal. Cela rendait le nombre important de représentants totalement superflu, et montrait un refus de prendre en compte la position des Talibans. Associée à d’autres prises de position de dernière minute, cette attitude bien peu diplomatique a rendu l’idée d’un dialogue tout simplement impossible. Des opposants politiques à Ashraf Ghani mais également opposés aux Talibans, comme Atta Mohammad Noor, ont également refusé d’être associés à cette délégation, jugeant que le président sabotait le processus de paix par son attitude.
À cette occasion, le pouvoir afghan a donné le sentiment qu’il n’était pas prêt à un dialogue inter-afghan, ou,. Peut-être aussi que que ses élites n’étaient pas à assez unies et pragmatiques pour organiser quelque chose d’aussi simple qu’une délégation représentative. Alors que les principaux acteurs souhaitent un processus un paix totalement pris en main par les Afghans, cette idée aura bien du mal à se matérialiser si les divisions internes persistent dans le camp anti-Talibans.
Il existe un début de solution aux dangers qui pèse sur le processus de paix. Kaboul pourrait constituer un gouvernement intérimaire, composé de politiciens et de technocrates faisant l’unanimité, pour prendre en main le pays jusqu’à l’arrivée au pouvoir d’un nouveau président. Cela désamorcerait les tensions nées de la prolongation du mandat d’Ashraf Ghani. Entre les lenteurs, les difficultés et les probables retards associés à une élection présidentielle dont on doute qu’elle sera libre de tout manipulation, Ashraf Ghani pourrait rester de fait au pouvoir jusqu’en décembre, voire jusqu’au printemps prochain. Ce qui explique pourquoi l’idée d’un gouvernement par intérim ait les faveurs d’une part non négligeable des Afghans : l’idée ne vient pas d’un étranger mais du politicien afghan Ahmad Wali Massoud, le frère cadet d’Ahmad Shah Massoud. Une personnage de premier plan qui rappelait récemment qu’à partir du 22 mai, pour les principales forces afghanes, la présidence d’Ashraf Ghani était nulle et non avenue, au nom de la protection du processus démocratique. En effet, par son désir de rester au pouvoir à tout prix, le président Ghani fait un choix lourd de conséquence pour l’avenir de la jeune démocratie afghane. Comment peut-on attendre des Talibans qu’ils la respectent alors que ses premiers représentants n’ont que faire du processus démocratique ?
La population afghane est prête au dialogue : dans les villes où la sécurité n’est pas encore assurée, mais aussi dans les campagnes, on aspire incontestablement à la paix, par épuisement face à une violence qui a duré presque quarante ans. Du côté des élites associées à Kaboul comme des rebelles, le désir de paix existe également, mais est sans doute à relativiser : dans les deux cas, une partie de la direction ne serait pas forcément contrariée par un échec du dialogue.
C’est pourquoi il est trompeur de croire les déclarations des diplomates et analystes occidentaux quand ils affirment que le processus de paix ne peut fonctionner que s’il est totalement pris en main par les Afghans. Bien sûr, cette approche est et continuera à être mis en avant. Mais en réalité, la paix ne sera possible qu’avec le soutien des Américains, mais aussi des autres pays influents dans ce conflit : la Russie, la Chine, tout comme le Pakistan et l’Iran. S’ils travaillent de concert, les trois grandes puissances et les deux puissances régionales peuvent faire pression sur les principaux acteurs de la tragédie afghane. Et les forcer à continuer à dialoguer, si certains étaient tentés de saboter le processus de paix. Sans ce type de pressions, il est à craindre que le dialogue accepté aujourd’hui par Washington et les Talibans n’aboutisse pas à la stabilité à laquelle aspirent tous les Afghans, quelle que soit leur ethnie ou leur orientation politique.
A propos de l'auteur
Didier Chaudet
Didier Chaudet est un consultant indépendant, spécialisé sur les questions géopolitiques et sécuritaires en Asie du Sud-Ouest (Iran, Pakistan, Afghanistan) et en Asie Centrale post-soviétique. Il est également le Directeur de la publication du CAPE, chercheur non résident à l’IPRI, l’un des principaux think tanks pakistanais, et attaché scientifique de l’IFEAC (Institut français d’études sur l’Asie centrale). Il intervient régulièrement dans les médias français (France Culture, Huffington Post, entre autres) et tient un blog "Géopolitique sur la Route de la Soie" pour le journal Réforme. D’octobre 2013 à début 2015, il a vécu en Iran, en Afghanistan, et au Pakistan, où il a été chercheur invité par plusieurs think tanks locaux. Auparavant, il a été chercheur à l’ISAS (Institute for South Asian Studies – National University of Singapore) en charge de l’analyse sur le Pakistan et l’Afghanistan, enseignant à Sciences Po (Collègue universitaire), chercheur à l’IFRI (en charge de l’Asie Centrale). Pour Asialyst, il suit principalement les évolutions sécuritaires et géopolitiques de l’Asie Centrale, de l’Afghanistan, et du Pakistan.