Economie
Analyse

Nouvelle-Calédonie : le "rhinocéros gris", le nickel et la "malédiction des ressources"

L'usine hydrométallurgique de Vale Nouvelle-Calédonie, classée Seveso. (Source : Usine nouvelle)
L'usine hydrométallurgique de Vale Nouvelle-Calédonie, classée Seveso. (Source : Usine nouvelle)
Dans les deux dernières décennies, la Nouvelle-Calédonie a opté pour des projets économiques qui répondaient à la volonté politique de préparer le pays à une éventuelle indépendance, quels que soient ses contours. Mais alors qu’en 2021 le pays se prononcera sans doute une troisième fois sur son auto-détermination, le nickel n’assurera pas la manne tant attendue, et menace la paix civile.
* « Le rhinocéros gris : comme reconnaître et agir face aux dangers évidents que nous ignorons ».
Dans son livre The Gray Rhino : How to Recognize and Act on the Obvious Dangers We Ignore*, l’analyste américaine Michele Wucker décrit les crises prévisibles, parfois prévues, que les décisionnaires choisissent d’éviter et dont les coûts élevés et multidimensionnels peuvent avoir des conséquences inattendues, voire rédhibitoires. Depuis les années 1990, ces crises ont souvent des dimensions transnationales, comme celles du climat, ou encore le Covid-19, sans équivoque un « rhinocéros gris ». Les crises du secteur extractif entrent dans la même catégorie : pour l’économiste français Benjamin Coriat, extraction et pandémies sont liées par le biais de la destruction de la biodiversité, un bien commun.

Malédiction des ressources

Au milieu des années 1990, l’économiste de Harvard et ancien candidat à la présidence de la Banque mondiale Jeffrey D. Sachs initiait la publication d’une série d’articles sur ce qu’il décrivait comme une maladie économique, dorénavant connue sous le nom de « resource curse » ou « malédiction des ressources » naturelles que sont les hydrocarbures et les minerais. Son enquête était motivée par un constat : les pays émergents ou en développement riches en matières premières ont une croissance du PIB inférieure aux autres, et inégale. Le résumé de 25 ans de recherche a fait émerger les constatations suivantes. D’abord, le secteur extractif accapare les investissements (« crowding-out of investment »), rendant les diversifications difficiles et solidifiant la tendance à des économies mono-industrielles, dépendantes et instables. La volatilité des cours explique l’irrégularité et la précarité de la croissance économique, d’où la nécessité de fonds de stabilisation. Le secteur à forte intensité de capital (c’est-à-dire d’équipement) emploie peu de main-d’œuvre, et ne constitue donc pas une stratégie pour des pays à fortes démographies. La main-d’œuvre qualifiée et l’encadrement sont typiquement étrangers : le transfert de compétences est donc faible.
La « maladie hollandaise » décrite par le magazine The Economist en 1977 se réfère à la surévaluation de la devise des pays exportateurs de matières premières, qui gonfle le niveau des prix et renchérit les exportations, amplifiant la difficulté de diversifier et renforçant la dépendance. Ce phénomène explique que la capitale de l’Angola, Luanda, soit l’une des villes les plus chères au monde dans un des pays les plus pauvres. La création de fonds souverains est censée pallier la sortie de devises. De nouvelles recherches indiquent que la « maladie hollandaise » atrophie le développement du secteur bancaire, même en période de boom des matières premières. On remarquera que les deux plus grandes places financières d’Indo-Pacifique, Hong Kong et Singapour, ont la chance d’être privées de matières premières.
Pour finir, le secteur extractif s’accompagne de dégradations environnementales majeures, de graves atteintes aux droits humains causées par des conditions de travail qui incluent l’esclavage dit « moderne », de destructions de sites naturels et historiques, et d’attaques contre le patrimoine physique et intangible des communautés indigènes, dont la politique indonésienne en Papouasie occidentale est un violent exemple parmi d’autres.

Pourquoi la corruption

Il reste à expliquer la synergie qui prévaut dans nombre de pays entre corruption et extraction. En bref, le secteur extractif est oligopolistique. Les acteurs sont peu nombreux et se retrouvent partout. Les « jeux », c’est-à-dire les transactions, qui mettent en scène un nombre limité d’acteurs sont propices au secret, donc aux paiements cachés. La corruption se définit comme l’appropriation de biens publics à des fins privées. Cette pratique est renforcée par le clientélisme et les gouvernements « familiaux ». Lorsque l’on veut diminuer la corruption, on accroit le nombre des acteurs. Les transactions, même dans les économies avancées, sont notablement opaques, ou tellement difficiles à comprendre que seuls les investisseurs en détiennent les clés. Peu de gouvernements sont capables de dire ce que leurs matières premières leur rapportent. La Norvège, avec son fonds souverain investi dans 1,5 % des actions et obligations mondiales, est une exception singulière.
Les stratégies extractives ne suivent pas une rationalité économique. La décision russe de miser sur ce secteur ne répond pas tant à la richesse du sous-sol qu’à la volonté des décisionnaires politiques de contrôler les dirigeants d’entreprises par tous les moyens. Dans ce contexte, les sanctions américano-européennes contre l’ingérence russe en Ukraine étaient un cadeau déguisé, forçant la Russie à se poser la question de la diversification.
Dans le cas de la République Démocratique du Congo, l’accaparement des ressources explique un cycle infernal de guerres par procuration qui ont fait plus de 10 millions de morts, « seulement » depuis la fin de la crise rwandaise, sans parler de ce qui la précède.
En 2002, la « malédiction des ressources » s’invitait au 2ème Sommet de la Terre à Johannesburg où l’ancien Premier ministre britannique Tony Blair annonçait la création de l’Initiative pour la Transparence des Industries Extractives (l’EITI), dont les 54 pays membres (la France n’en fait pas partie) s’engagent à publier des informations comptables sur les revenus du secteur extractif et à établir des fonds de stabilisation et de gestion pérenne de la manne financière des matières premières. Après la crise bancaire de 2008, les régulateurs des bourses européennes et américaines demandaient aux entreprises extractives cotées sur leurs marchés de publier le montant des licences payées aux pays extracteurs, décision inscrite dans la loi américaine Dodd-Frank de 2010 que Donald Trump annula en 2017. Les économies extractives sont devenues un sujet d’investigation majeur pour les économistes du développement et les régulateurs de marchés.

Le cas calédonien

Chargée d’affect et d’histoire, l’industrie calédonienne du nickel est trop liée à l’identité du territoire pour que les décisions qui la concernent soient, elles aussi, entièrement rationnelles. Comment expliquer autrement la situation actuelle, avec deux usines au bord de la faillite et l’autre détruite par le feu par manque d’accord sur sa cession, après que des dizaines de milliards de dollars ont été dépensés depuis 1998 pour doper un secteur dont on sait qu’il contient des crises larvées ?
Si l’on passe en revue les symptômes de la « malédiction des ressources », on ne trouvera pas sur le « Caillou », en tout cas aujourd’hui, de pratiques d’emploi inavouables, ni de destructions de sites indigènes. Quant à la biodiversité terrestre et marine, elle figurait au cœur des études de faisabilité des deux derniers projets, ce qui n’empêche pas le territoire de tenir compagnie au Qatar et au Koweït au 3ème rang des cinq premiers émetteurs de CO2 par habitant, émissions qui ont triplé depuis 2009. L’industrie minière locale a aussi permis le développement de petits mineurs, d’une coterie de sous-traitants et d’autres activités connexes. Les transactions restent opaques et les répartitions de capital nominales ne reflètent pas le véritable contrôle économique. Dans le cas de la cession par Vale de l’usine de Goro, on aura passé l’année 2020 à attendre les promesses d’investisseurs dont chacun s’est, petit à petit, transformé en Arlésienne. Alors qu’un « compromis de vente » est encore prolongé au 12 février, le partenaire suisse Trafigura et les 50 % promis aux investisseurs locaux restent mystérieusement insaisissables.
Les actifs étant facilement localisables et massifs, ils se prêtent à la confiscation, que celle-ci prenne la forme de blocages, d’incendies, de cession arbitraire ou de prise d’otage financier. Dans la nuit du 31 décembre, alors que le président de la République s’apprêtait à prononcer des vœux d’espoir, des incendiaires rappelaient leur intention de détruire l’usine en mettant le feu à une installation supplémentaire. La nationalisation temporaire, à laquelle les indépendantistes se rallient paradoxalement, est une autre forme de confiscation typiquement redoutée par les investisseurs, même si dans le cas présent elle est souhaitée par toutes les parties en présence.
Dans le cas de l’usine du Nord (KNS), construite à partir de 2008 et préalable à l’Accord de Nouméa de 1998, quantité d’ingénieurs et de cadres étrangers, notamment canadiens, ont participé au lancement des opérations. Il y a cependant bien eu transfert des compétences dans le cadre d’une politique délibérée de développement de l’emploi local et de promotion de cadres locaux. Il en va de même pour l’usine du Sud. Bien que paralysant, le principe du dialogue avec les parties prenantes est acquis.
La stratégie choisie de valorisation du nickel et du cobalt sur place connaît des exceptions, les demandes d’autorisation d’exportations de minerai brut étant en hausse pour minimiser les pertes.

Mirages

Au moment de sa mise en route en 2008 par X-Strata, le projet KNS était évalué à près de 4 milliards de dollars, du « jamais vu » dans l’industrie. La difficile construction du projet du Sud, étalée sur plus d’une décennie avec passation de pouvoirs entre industriels, aura coûté à Vale 4,5 milliards de dollars, auxquels s’ajoute 1,5 milliard de coûts opérationnels. Dans un entretien télévisé récent, le Haut-Commissaire chiffrait à 500 millions d’euros les aides annuelles de l’État au nickel calédonien.
La volatilité des cours de la tonne de nickel pendant cette période est un cas d’école. En 2007, en pleine ascension du PIB chinois, le cours atteignait la zone stratosphérique de 50 000 dollars, pour redescendre en dessous de 10 000 dollars en 2016. Le comble est que ce sont les dégradations de l’usine du Sud qui ont permis de passer la barre des 17 000 dollars la tonne fin 2020. Un fonds de stabilisation n’a pas encore été créé, pas plus qu’un fonds pour les générations futures.
Restent les deux symptômes majeurs de la « malédiction des ressources ». D’abord, il est clair que l’industrie minière a retardé, voire empêché, une diversification massive de l’économie calédonienne. La part du nickel dans le PIB local varie selon les cours, mais le pourcentage moyen de 10 % ne reflète pas le caractère multiplicateur, positif et négatif, que le secteur a sur l’économie globale. En Nouvelle-Calédonie, l’argent « veut » aller à la mine, au-delà des prévisions rationnelles et des objectifs comptables. Enfin, si l’on ne peut parler de renchérissement de la devise dans le cadre d’une parité fixe entre franc pacifique et euro, il y a bien surévaluation du taux de change réel, comme le prédit la « maladie hollandaise ». Le niveau des prix est dopé par les afflux de devises transformés en monnaie locale, gonflant la consommation de biens de luxe (voitures de sport et bateaux) et générale (multiplication des centres commerciaux) comme la construction et l’immobilier, encouragés par la défiscalisation. L’indexation des salaires de la fonction publique, deuxième employeur avec 18 % du PIB, attise le feu d’une équation économique délicate où les coûts élevés de la main-d’œuvre impliquent une âpre lutte pour la compétitivité. Le pays qui produit le nickel le plus cher du monde est confronté à une crise prévisible, et prévue.

La diversification qu’on attendait

Hormis les facteurs économiques qui rendent la diversification d’une économie extractive difficile, la présence de matières premières crée une vision tubulaire qui bloque le débat sur les autres « possibles ». Il est acquis en Nouvelle-Calédonie que la terre ne convient pas à l’agriculture, que le tourisme ne marche pas, que les coûts sont trop élevés, que les marchés sont trop loin… Pourtant, si cette terre n’avait jamais contenu de nickel, le niveau de vie du pays n’en serait pas pour autant coupé en deux. À vrai dire, si une véritable diversification stratégique avait été pensée et financée comme l’ont été les projets miniers des vingt dernières années, il pourrait même être plus riche.
Faire entrer une économie de pays avancé dans le XXIème siècle implique le choix, et la potentialisation sur le long terme, de secteurs choisis pour leur valeur ajoutée et leur potentiel d’exportation. Placée à la périphérie du centre indo-pacifique du monde, impatient de reprendre la voie des airs pour sortir de la crise de 2020, cette île pourrait choisir le modèle d’une économie d’échanges. Numérique et technologie, valorisation de l’environnement et de la biodiversité, énergies renouvelables, agro-alimentaire à haute valeur ajoutée, économie bleue, éducation et recherche, transports, services financiers et un tourisme clairement segmenté et ciblé sont autant d’avenues possibles de diversification, pourvu que celle-ci suive un plan directeur basé sur des objectifs financiers et d’emploi en vue d’une intégration régionale, prévue depuis 1998… Une telle stratégie, il est vrai, pourrait être contrariée par la provincialisation, qui découpe le territoire en fiefs politiques.
À l’orée de 2021, la Nouvelle-Calédonie ne sera pas le seul espace au monde qui, au-delà des occasions manquées, devra reprendre le chemin de la croissance en dépit de ressources réduites et d’énergies gaspillées. Si la leçon du « rhinocéros gris » n’est pas retenue, l’univers, transnational et connecté, en enverra d’autres et la question du choix le plus judicieux se reposera.
Par Sandrine Teyssonneyre

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A propos de l'auteur
Sandrine Teyssonneyre
Diplômée de la School of International and Public Affairs de Columbia University, Sandrine Teyssonneyre a 25 ans de carrière dans la finance, la diplomatie multilatérale, le conseil et l’enseignement des relations internationales. Entre autres livres, elle est l’auteur de "The United Nations and Business : A Partnership Recovered. Elle a conseillé des agences de l’ONU et des entreprises sur leur expansion pérenne dans les pays émergents et en développement.