Analyse
Changement climatique : la Chine règne-t-elle désormais sur les COP ?
Le négociateur chinois sur le changement climatique, Xie Zhenhua, lors d'une réunion des ministres de l'Environnement à Montréal, le 16 septembre 2017. (Crédits : AFP PHOTO / Alice CHICHE)
C’est presque un cas d’école. La Chine a fort bien utilisé le retrait des États-Unis de l’Accord de Paris sur le climat pour créer de nouvelles alliances avec les pays en développement pendant la COP 23. Le 6 novembre dernier s’ouvrait à Bonn, en Allemagne, la 23ème conférence des parties de la Convention Cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique (CCNUCC). En même temps que se déroulaient les négociations, Xi Jinping recevait Donald Trump à Pékin. La conjonction de ces deux événements a généré nombre d’analyses en anglais comme en chinois annonçant la fin de la suprématie américaine, au profit de l’avènement d’une « nouvelle ère » chinoise – pour paraphraser un slogan de Xi Jinping. A Washington, certains élus républicains le déplorent : en délaissant le dossier du climat, l’Amérique de Trump a perdu une occasion de rester un leader global, au profit de Pékin. Mais quelle est la place réelle de la Chine sur la scène climatique ? Quels ont été son rôle et sa stratégie lors de la COP 23 ? Malgré certains problèmes internes, elle devrait parvenir rapidement à s’imposer comme un réel leader climatique.
Une COP mineure ?
*Le pays hébergeant la COP en devient le président à partir du premier jour de la réunion. Les Fidji le sont donc officiellement devenues le 6 novembre, succédant au Maroc. Elles garderont cette présidence jusqu’à la veille de la COP 24, transmettant leur présidence à la Pologne. En pratique, le président à venir est cependant très actif l’année précédant sa COP.
Les enjeux de la COP 23 pouvaient paraître maigres par rapport à la COP 21 de Paris fin 2015. Le cycle des négociations suivant son cours, aucune décision internationale importante ne devait être prise pendant les deux semaines de négociations. Et les Fidji, présidente de cette COP, ne disposent pas du poids diplomatique de la France, du Maroc (qui hébergea la COP 22 en 2016) ou de la Pologne (qui hébergera la COP 24 en 2018)*. Les priorités qu’elles ont fixées visent par ailleurs à préparer la COP 24. Elles sont au nombre de trois : 1) préparer le dialogue visant à évaluer les progrès réalisés depuis l’Accord de Paris ; 2) s’accorder sur les règles d’implémentation de ce dernier; et 3) rassembler une « grande coalition » d’acteurs non étatiques.
*Plus d’informations sur les groupes de négociations sur le site de la CCNUCC. Si ces groupes défendent des positions communes lors des négociations avec les autres États, les intérêts nationaux en leur sein divergent souvent et donnent lieu à d’âpres négociations.
Pourtant, la COP 23 a son importance, d’abord en raison des manœuvres diplomatiques qui l’accompagnent. L’agenda politique des derniers mois aura annoncé la donne. Le 1er juin, Donald Trump officialisait le retrait des États-Unis de l’Accord de Paris. En octobre, le 19ème Congrès national du Parti communiste chinois consacrait Xi Jinping à la tête du Parti et rappelait l’importance de la lutte contre le changement climatique. En outre, Les Fidji font partie des Petits États insulaires en développement (SIDS, en anglais). Ce groupe de 40 pays particulièrement exposés à la montée des eaux dispose d’une importante influence lors des négociations de la CCNUCC, notamment au sein du groupe dit des 77, fort de 133 pays en développement*. Les SIDS sont connus pour chercher à relever les ambitions des négociateurs. En outre, les Fidji ont réussi à inclure la thématique des océans dans les négociations, sujet-clé pour nombre d’États, notamment la Chine. Quels enjeux climatiques pour la Chine ?
*Marquée notamment par l’annonce avant la COP 20 en 2014 d’un accord sino-américain sur la réduction des gaz à effet de serre. Lire aussi Climate Home News. **Voir le National Observer ou encore Euractiv. La réunion déboucha sur la rumeur, immédiatement démentie par la Maison Blanche, d’un volte-face des États-Unis sur l’Accord de Paris. *** Lire les articles du China Daily et de Xinhua.
La Chine a su s’adapter à la nouvelle situation : pendant les dernières années de l’administration Obama, le dossier climat avait été un axe de coopération avec les Américains*. Ceux-ci se retirant de l’Accord de Paris, les Chinois se sont tournés vers les pays en développement pour faire pression sur les pays développés, et relever leurs ambitions. Elle a d’abord pris acte du retrait des États-Unis de l’Accord de Paris en co-hébergeant avec le Canada et l’Union Européenne un sommet ministériel sur le changement climatique, à Montréal en septembre dernier. Washington y reçut le message que l’Accord de Paris n’était pas renégociable**. Les ambitions de Pékin ont également été clarifiées au début de la COP par Gou Haibo, membre de la délégation nationale : « La Chine va faire de son mieux pour remplir ses propres engagements climatiques et nous n’excluons pas la possibilité de faire plus que ce que nous avons annoncé. » Des propos complétés par Lu Ximming de la puissante Commission nationale pour la Réforme et le Développement (NDRC) qui évoque la responsabilité chinoise d’aider les autres pays dans leur lutte contre le changement climatique. Et la délégation d’également insister sur la continuité et la poursuite des engagements***.
La Chine s’est donc attribué le rôle de porte-parole des pays en développement. Pékin a mis en avant le principe de « responsabilité partagée mais différenciée » (共同但有区别的责任) des États. Selon ce principe, les économies développées, dont l’empreinte carbone historique reste la plus importante, doivent soutenir les pays en développement dans leur lutte contre le changement climatique. La Chine, appuyée par l’Inde, l’Iran et les autres membres du groupe de négociation des « Pays partageant des vues similaires » (LMDC), a donc poussé la question de l’agenda pre-2020, qui traite des actions climatiques entreprises avant l’entrée en vigueur de l’Accord de Paris en 2020. Cette approche a pour but d’inciter les pays développés, principaux émetteurs historiques, à augmenter leur effort de lutte contre le changement climatique.
Certains craignaient dès lors que ces discussions ne remettent en cause le consensus de l’Accord de Paris, et ne marque le retour des blocages de la COP 15 à Copenhague. En 2009 en effet, les Etats avaient échoué à s’accorder sur les obligations de chacun. A la COP 23, la Chine aurait pu rejeter la responsabilité sur l’administration Trump, qui a fait voler en éclat la coopération et la bonne entente entre Obama et Xi sur les questions climatiques. Les Etats-Unis auraient donc involontairement ravivé la division pays en développement/pays développés. Au final, la plupart des observateurs s’accordent à le dire : la COP de Bonn a évité l’échec, notamment grâce à certaines concessions des pays développés. Les officiels chinois, quant à eux, ont modestement exprimé leur satisfaction.
*Cela a été rappelé notamment lors du lancement pendant la COP 23 du World Energy Outlook, publication phare de l’AIE.
Reste que la COP 23 aura aussi souligné certaines contradictions chinoises en matière climatique. Certes, Pékin reçoit régulièrement les louanges de nombreux experts et observateurs, par exemple la très respectée Agence internationale de l’Energie*. Cependant, avant même le début de la conférence, Pékin se serait opposé à la proposition des Fidji de revoir à la hausse les engagements nationaux de l’Accord de Paris. Par ailleurs, un rapport paru pendant la COP est venu démontrer que les émissions de gaz à effet de serre, qui stagnaient depuis 2014, étaient reparties à la hausse en 2017 et que la Chine avait été le principal moteur de ce rebond. Autant d’éléments qui viennent ternir l’image de champion climatique de Pékin. Enfin, l’une des annonces les plus attendues de la COP 23 était celle du lancement d’un marché du carbone national en Chine. Xi Jinping avait déclaré que celui-ci serait ouvert en 2017 et beaucoup en avaient déduit que les autorités choisiraient la Conférence de Bonn pour le faire. Malheureusement, le lancement a été reporté, officiellement pour des questions administratives.
La Chine a très habilement profité du départ des Etats-Unis pour renforceras sa position dans la diplomatie climatique. Il est peut-être prématuré de parler d’un réel leadership en la matière, mais Pékin semble en prendre le chemin. D’un côté, on peut le déplorer, en considérant que l’Union Européenne, ou du moins le duo Allemagne–France, aurait été plus légitime dans ce rôle. De l’autre, on peut s’en réjouir en espérant que la Chine saura relever les ambitions des principaux émetteurs de la planète. Ce qui aiderait grandement à réaliser les objectifs de l’Accord de Paris.
Par Thibaud Voïta
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Thibaud Voïta est chercheur associé à l’Institut Français des Relations Internationales (IFRI). Il est consultant sur les politiques énergétiques chinoises, les questions d’énergies durables et le changement climatique. Il a travaillé dans différentes organisations internationales, notamment en tant qu’expert envoyé par le gouvernement français auprès des Nations Unies pendant deux ans et demi pour préparer et assurer la mise en œuvre de l’Accord de Paris et de l’Objectif du développement durable 7 (consacré à l’énergie). Il a aussi coordonné les activités efficacité énergétique du G20 dans le cadre de l’International Partnership for Energy Efficiency Cooperation (IPEEC), et conduit plusieurs projets en Chine où il a vécu plus de quatre ans, travaillant pour une société de conseil et un centre de recherche. Il a aussi travaillé avec de nombreux gouvernements dans le cadre de la mise en place de leurs politiques d’énergie durable, et conduit de nombreux projets avec des entreprises privées (parmi lesquelles EDF, Danfoss, Johnson Controls, Philips Lighting et Total). Thibaud est docteur en Science politique, sa thèse portant sur les politiques énergétiques high-tech chinoises. Il a publié de nombreux articles sur la politique énergétique chinoise et l’efficacité énergétique. Outre le français et l’anglais, il maîtrise le mandarin et l’espagnol.
