Politique
Analyse

La Birmanie aux portes de la démocratie ?

Sur les épaules de son père, un enfant écoute attentivement le discours d’Aung San Suu Kyi à Ho Phone (État Shan) en Birmanie, le 6 septembre 2015. (Crédit : YE AUNG THU / AFP)
Le 8 novembre 2015, la Birmanie devrait connaître les élections les plus libres et les plus transparentes de son histoire postcoloniale. L’événement, qui sera observé de près par la communauté internationale, consacre autant qu’il met à l’épreuve la transition démocratique du pays. Car la dynamique, engagée a il y a une décennie, demeure fragile : les militaires, au pouvoir de 1962 à 2010, verrouillent encore une grande partie des institutions politiques nationales. S’il leur venait à l’esprit, comme en 1990, de nier les résultats des élections et de reprendre violemment les rênes du pays, tous les efforts fournis depuis quelques années seraient balayés en un tournemain. Une éventuelle ombre au tableau qui viendrait s’ajouter aux tensions ethniques et religieuses dans le pays. Et au lourd poids de la Chine.
Pendant plus d’une semaine, du 15 au 23 octobre, une file d’attente longue de plusieurs centaines de mètres serpentait dans les rues de Singapour. Des milliers de ressortissants Birmans faisaient la queue pour glisser leur bulletin dans l’urne déposée à l’ambassade, à l’occasion du vote anticipé accordé par le gouvernement de Naypyidaw à la diaspora. Sans se décourager de l’attente interminable, beaucoup patientaient, assis tandis que d’autres prenaient le temps de pique-niquer sur les trottoirs.
La ferveur des Birmans d’outre-mer révèle tous les espoirs fondés sur la tenue des élections législatives du 8 novembre. Car pour la première fois depuis 1962, le sort du pays n’a jamais paru autant dépendre de ses habitants.

Contexte

Les élections législatives du 8 novembre permettront le renouvellement des deux chambres du Parlement birman : la chambre haute, dite « Chambre des Nationalités » (Amyotha Hluttaw, 224 sièges) et la chambre basse, dite « Chambre des Représentants » (Pyithu Hluttaw, 440 sièges). Ce renouvellement au suffrage universel direct est partiel : la Constitution garantit 25 % des sièges de chaque chambre à des militaires nommés par le Commandant en chef des forces armées (Tatmadaw).

Suite à l’élection, les élus de la chambre haute, de la chambre basse et les parlementaires issus de l’armée se constitueront en trois corps électoraux. Chacun présentera un candidat à la présidence de la République de l’Union du Myanmar (nom officiel de la Birmanie), et l’ensemble du Parlement procèdera au vote. Le candidat recueillant le plus de suffrage sera élu président ; les deux autres deviendront vice-présidents. En Birmanie, pas de Premier ministre, le président de la République cumule les fonctions de chef de l’État et de l’exécutif.

Les mandats des parlementaires durent 5 ans. Depuis la transition démocratique amorcée dans les années 2000, la Birmanie a connu des élections législatives en 2010 (nationales) et en 2012 (partielles). Les premières, boycottées par la LND (Ligue nationale pour la Démocratie), ont été entachées par la fraude, la violence et les intimidations. Les secondes se sont déroulées dans de meilleures conditions suite aux réformes politiques entreprises par le gouvernement. Le Parlement actuel, qui sera renouvelé suite aux élections du 8 novembre, est le fruit des élections de 2010 et de 2012.

Composition de la chambre haute suite aux élections de 2010 et 2012. Note : les sièges vacants sont ceux de parlementaires décédés ou promus à des fonctions gouvernementales, et qui n’ont pas été remplacés.
Composition de la chambre basse suite aux élections de 2010 et 2012.

Une armée indéboulonnable ?

Beaucoup d’espoirs sont fondés sur la victoire de la LND, le parti d’Aung San Suu Kyi. Mais malgré la force symbolique de cette victoire, la Birmanie ne basculerait pas automatiquement dans la démocratie pleine et entière. En effet, avant de s’auto-dissoudre en 2011, la junte militaire a pris le soin d’asseoir le pouvoir de l’armée dans le processus de transition démocratique.
Le verrouillage des institutions politiques par le Tatmadaw est inscrit dans la Constitution de 2008. Étant donné que 25 % des sièges du Parlement sont octroyés à des militaires, le jeu démocratique est limité aux trois-quarts restants. Ce qui offre un avantage considérable aux partis affiliés à l’armée : l’Union Solidarity and Development Party (USDP) actuellement au pouvoir, et le National Unity Party (NUP), héritier du parti de l’ancien dictateur Ne Win. À eux deux, il leur suffit de remporter un tiers des sièges pour s’assurer la majorité absolue.
À l’inverse, les autres partis tels que la LND doivent conquérir deux tiers des sièges soumis au vote s’ils veulent obtenir la majorité au Parlement. Un défi électoral qui ne semble pas hors d’atteinte pour la LND, au regard de ses résultats passés (392 sièges sur 492 en 1990, 43 sièges sur 46 en 2012). Mais malgré la promesse d’élections « libres et transparentes » et la présence d’observateurs étrangers (Union européenne, Carter Center, Asian Network for Free Elections, etc.), la campagne a été émaillée d’incidents et d’irrégularités : entre autres, des accusations d’achat de vote, des listes électorales frauduleuses ou incomplètes, ou encore l’impossibilité pour un candidat de la LND de se rendre sur sa circonscription des îles Coco.
Même si les précautions prises par les (anciens) militaires s’avéraient insuffisantes pour éviter une victoire de la LND, elles empêcheront en tout cas Aung San Suu Kyi d’être élue présidente. L’article 59 de la Constitution interdit à toute personne mariée à un étranger ou ayant des enfants de nationalité étrangère de se porter candidate à la magistrature suprême. Or, Aung San Suu Kyi s’est mariée à un Britannique (aujourd’hui décédé) avec lequel elle a eu deux enfants de nationalité britannique également.
Dans ce cas, si la LND s’assurait la majorité absolue au Parlement (seule ou en coalition), pourquoi ne réviserait-elle pas la Constitution ? Elle le pourrait, en effet. Mais pour toute modification constitutionnelle, les dispositions actuelles imposent le soutien d’au moins 75 % des parlementaires. Ce qui nécessite l’approbation d’au moins une partie du bloc affilié à l’armée. Et il parait improbable que ces parlementaires acceptent une réforme remettant en cause les privilèges qu’ils se sont eux-mêmes accordés.
De son côté, Aung San Suu Kyi se veut confiante. Dans une interview récemment accordée à India Today, elle indique croire que certains membres du bloc actuellement au pouvoir « veulent le meilleur pour leur pays » et seront prêts, au lendemain des élections, à se positionner en faveur de réformes démocratiques plus poussées. L’allusion à Shwe Mann, ancien président de l’USDP et chef du Parlement révoqué par son propre parti en août pour son « esprit d’ouverture », est à peine voilée. La prix Nobel de la Paix 1991 souhaiterait conduire les réformes nécessaires avant que les parlementaires n’élisent le président de la République, début 2016.

Quoi qu’il en soit, « présidente ou non », Aung San Suu Kyi le promet : elle sera « la leader du gouvernement formé par la LND », sans préciser selon quelles modalités. Des propos immédiatement critiqués par la presse birmane, qui les juge « politiciens » et « susceptibles de décevoir certains électeurs ». Une attitude qui pourrait profiter à L’USDP ou, dans les États périphériques, aux nombreux partis ethniques qui capteraient le vote de minorités initialement enclines à voter pour la LND.

Des ethnies irréconciliables ?

Depuis son indépendance en 1948, la Birmanie est en proie à des tensions ethniques qui opposent les Bamar (Birmans ethniques) regroupés au centre du pays, aux minorités des États périphériques (voir notre article sur le sujet). Les enjeux derrière ces tensions et les conflits armés qu’elles génèrent ont un impact direct sur les élections à venir.
La façon dont l’USDP aborde la question ethnique depuis le tournant des années 2010 révèle l’obsession qu’a le parti de se maintenir au pouvoir. Suite à la proclamation du gouvernement civil en 2011, le président Thein Sein (ancien Premier ministre de la junte) a multiplié les accords de cessez-le-feu bilatéraux avec les groupes ethniques armés. Plus important : il s’était juré de parvenir à un accord national, donc multilatéral, avant les élections du 8 novembre. Après 67 ans de conflits, la réconciliation nationale aurait constitué un argument de vote déterminant en faveur de l’USDP.
Un accord de cessez-le-feu national a bien été signé en octobre. Mais il s’agit d’une demi-victoire pour l’USDP : sur les 15 groupes ethniques armés initialement en pourparlers avec le gouvernement, seuls 7 ont signé l’accord… et les plus puissants, tels que l’United Wa State Army (USWA) ou la Kachin Independence Organization (KIO), manquent à l’appel.
L’impact électoral sera donc certainement limité. En réaction, l’armée régulière birmane a mené une attaque quelques jours après la signature de l’accord contre les positions de la Shan State Army-North (non signataire).
Lorsqu’il ne s’agit pas de négocier, l’USDP peut aussi brandir l’insécurité pour annuler le scrutin dans certaines circonscriptions des États périphériques – comme il l’a fait en 2010 et en 2012.
Circonscriptions birmanes privées de scrutin, complètement ou partiellement, en 2010-2012 et 2015.
*Même si les annulations sont partielles, l’ensemble du scrutin pourra être invalidé si le taux de participation dans la circonscription est inférieur à 51%.
Si les menaces sont réelles, l’annulation totale ou partielle des élections dans ces circonscriptions fait également le jeu de l’USDP, puisque sa popularité y est relativement faible*. Les électeurs de ces régions préfèrent s’en remettre aux partis ethniques, considérés comme mieux à même de défendre leurs intérêts. Parmi eux, le Shan Democratic Nationalities Party (SNDP) et le Rakhine Nationalities Development Party (RNDP) sont les plus puissants : le SNDP compte 21 sièges au Parlement, le RNDP, 13.
Mais avec la transition démocratique, le nombre de partis ethniques s’est multiplié (deux tiers des partis en lice sont affiliés à une ethnie, soit 60 sur 92). Si bien qu’une même ethnie peut être représentée par plusieurs partis. C’est le cas des Shan qui, outre le SNDP, peuvent également voter pour le « Red Shan (Tailai) and Northern Shan Ethnics Solidarity Party », la « Shan Nationalities League for Democracy », le « Shan State East Development Democratic Party », le « Shan State Kokang Democratic Party » ou encore le « Tai Lai (Red Shan) Nationalities Development Party » – soit donc 6 partis au total. Et parce que la plupart des partis ethniques ne se sont pas accordés pour se répartir les circonscriptions, le risque de division des votes est grand.
Tout cela pourrait profiter à la LND : quand bien même le parti ne remporterait pas ces circonscriptions haut la main, il pourrait sortir en tête du scrutin grâce à l’éparpillement des votes. Toujours dans son interview à India Today, Aung San SuuKyi rappelle qu’en 1990, la LND avait remporté plus de sièges dans les États périphériques que tous les partis ethniques, sauf dans les États Shan et de l’Arakan, où les scores étaient très serrés.
En fin de compte, ce sont les minorités ethniques dont les groupes armés n’ont pas signé l’accord national de cessez-le-feu qui risquent d’être mises au ban de l’élection. Mais toutes disposent légalement du droit de vote, contrairement à l’ethnie Rohingya, qui en a été récemment privé.

Un bouddhisme impitoyable ?

Alors que le Parlement birman a vu siéger des députés Rohingyas et musulmans depuis 1936, il pourrait bien, au lendemain des élections du 8 novembre, ne plus en compter aucun.
Les attaques sont portées sur les candidats comme sur les électeurs. Alors que l’ensemble des Rohingyas ont été privés de leur droit de vote, la Commission électorale birmane a retiré l’investiture de 124 candidats en septembre – et parmi eux, une majorité de musulmans. Officiellement, leur disqualification est due à des irrégularités liées à leur statut de résidence ou à la nationalité de leurs parents. Mais difficile de ne pas faire le lien avec leur religion. Face à la pression internationale, la Commission a accepté de réinvestir 11 candidats initialement retoqués. Mais d’après le Myanmar Times, les candidats musulmans aux élections ne seraient plus « qu’une poignée ».
C’est la première fois que la religion s’immisce aussi profondément dans une campagne électorale en Birmanie. Et pour cause : les tensions interreligieuses et les violences antimusulmanes n’y ont jamais été aussi intenses. Tout cela est largement alimenté par les extrémistes bouddhistes regroupés au sein du « Comité pour la Protection de la Race et de la Religion » : le Ma Ba Tha.
Organisation nationaliste bouddhique, le Ma Ba Tha naît en 2013, alors que les actes antimusulmans explosent dans le pays. Ce groupe extrémiste construit son discours autour d’une « menace islamiste » contre laquelle la Birmanie doit se prémunir si elle veut préserver son identité nationale. Parmi ses leaders, le moine Wirathu est certainement le plus charismatique et le plus médiatique. Ses diatribes islamophobes ont déjà fait la Une de la presse internationale : dès juin 2013, le magazine américain Time l’affichait en couverture et titrait « le visage de la terreur bouddhiste » – un écho à son surnom de « Ben Laden birman ».
Bien que la Constitution interdise de mêler la politique et la religion, le succès populaire du Ma Ba Tha fait de lui un acteur d’influence. L’organisation est ainsi parvenue à faire voter en 2015 quatre lois qu’elle a elle-même rédigées, dites « de protection de la race et de la religion ». Au programme : restriction des mariages interreligieux et des conversions, espacement des naissances d’au moins 3 ans dans les régions où la natalité est forte (et prétendument imputée aux musulmans), criminalisation des relations sexuelles hors mariage.
Dans le cadre de la campagne électorale, l’USDP et la LND se sont donc adaptés en fonction de ce nouvel acteur. Le parti au pouvoir s’est attiré les faveurs du Ma Ba Tha depuis sa création, en témoigne le vote du bloc de lois et les mesures récentes prises à l’encontre des Rohingyas. C’est ainsi que les leaders de l’organisation ont appelé publiquement à voter pour l’USDP, considéré comme un meilleur défenseur de « la race et de la religion » birmanes.
Le positionnement de la LND est beaucoup plus subtil. Aung San Suu Kyi a déclaré ne pas souhaiter s’exprimer de manière trop évidente sur le sujet, car cela pourrait être considéré comme une entorse à la Constitution et remettre en cause sa candidature. Mais son mutisme la dessert. D’un côté, le Ma Ba Tha la décrit comme dangereuse et l’accuse d’être favorable aux musulmans. De l’autre, les activistes et musulmans birmans, ainsi que la communauté internationale, regrettent que la prix Nobel de la Paix n’adopte pas une position plus ferme. D’autant plus que la LND ne présente aucun candidat musulman : le seul à avoir été investi par le parti s’est fait retoquer par la Commission électorale.
Ainsi, Aung San Suu Kyi s’en est tenue à un discours d’unité nationale « sans distinction de race et de religion » lors de son déplacement historique en Arakan – État où se concentrent les Rohingyas, où les actes antimusulmans sont les plus violents, et où s’abat l’ombre d’un dernier acteur de poids dans l’élection : la Chine.

La Chine inévitable ?

Son parti est donné vainqueur des élections dans l’État. Aye Maung, président de l’Arakan National Party (ANP), se fait courtiser par le gouvernement de Pékin : « demandez ce que vous voulez, et nous vous le donnerons », lui aurait-on glissé lors de sa visite en Chine cet été. Il faut dire qu’en Birmanie, les intérêts chinois se concentrent en Arakan : un oléoduc et un gazoduc reliant la ville côtière de Kyaukpyu à la province du Yunnan, et un port en eaux profondes sur l’île de Maday. Ce qui en fait un maillon-clé de sa « nouvelle route de la soie ».
Plus globalement, la Chine est le principal partenaire commercial de la Birmanie – et son premier investisseur. Le gouvernement de Naypyidaw paye aujourd’hui le prix de son ultradépendance : Pékin s’ingère comme il peut sur la scène nationale birmane pour défendre ses intérêts dans le pays. Et s’assurer que le gouvernement de la Birmanie post-2015 lui sera aussi favorable que la junte puis, dans une moindre mesure, celui de l’USDP.
Avec la transition démocratique en Birmanie, la Chine a pris conscience qu’elle devait tisser des liens avec la LND, principal rival et potentiel successeur de l’USDP. Au mois de juin, Aung San Suu Kyi a donc été reçue à Pékin – qui invitait, pour la première fois, un leader d’opposition prix Nobel de la Paix…
Ce rapprochement s’explique également par la crispation récente des relations entre le Parti communiste chinois et l’USDP, autour de la suspension des travaux du barrage de Myitsone (État Kachin) et des négociations avec les groupes ethniques armés des périphéries. L’un des hauts fonctionnaires du Myanmar Peace Center (organe du gouvernement) a ainsi accusé la Chine d’avoir fait échouer l’accord national de cessez-le-feu en dissuadant deux groupes ethniques armés de le signer. En cause : la défense d’intérêts chinois directement négociés avec ces groupes ethniques et l’implication du Japon et d’États occidentaux comme observateurs pour la conclusion de l’accord. Indirectement, la Chine pourrait donc être tenue responsable de l’annulation des scrutins dans les circonscriptions où s’exerce l’influence des groupes ethniques armés qu’elle aurait convaincus.
Mais la « main invisible » de Pékin irrite les Birmans, de plus en plus enclins à nourrir un sentiment antichinois. Car les investissements du puissant voisin se traduisent par des confiscations de terres et des risques de dégradation environnementale, sans que les bénéfices ne profitent suffisamment aux populations locales. Ainsi, les électeurs sont susceptibles de se détourner des partis considérés comme trop prochinois. Un équilibre difficile à trouver pour l’ANP, pour qui les promesses d’investissement de Pékin resteront vaines s’il ne parvient pas à faire élire ses candidats au Parlement…

Un tournant incertain, mais historique

Au-delà de leur complexité politique et ethnique, les élections du 8 novembre mettent aux prises quatre grandes forces politiques, influencées par autant d’acteurs de poids.
Luttes politiques et jeux d’influence autour des élections du 8 novembre.
Ce grand jeu s’exerce dans une arène aménagée par l’USDP, peu propice à la liberté et à la transparence. La Commission électorale est dirigée par un ancien général du Tatmadaw, Tin Aye, proche du parti au pouvoir. Les listes électorales seraient truffées d’erreurs : doublons, omissions, ajout de personnes mineures ou décédées. Et des millions d’électeurs seront privés de scrutin : ceux dont les papiers d’identité n’ont pas été renouvelés en 2015 (Rohingyas, ethnies chinoises et indiennes des périphéries), les déplacés de l’État Kachin, les sinistrés de l’État Chin (frappé par de violentes inondations en septembre dernier), les habitants des circonscriptions privées de vote et les Birmans de l’étranger n’ayant pu s’inscrire sur les listes.
Face à toutes ces incertitudes, les élections du 8 novembre constituent plutôt un tournant historique qu’une fin en soi. Les portes de la démocratie vont-elles rester entrouvertes, s’ouvrir complètement ou se refermer violemment sur la Birmanie ? Réponse fin novembre, avec la publication des résultats définitifs par la Commission électorale.
Par Alexandre Gandil
A propos de l'auteur
Alexandre Gandil
Doctorant en science politique au Centre de recherches internationales de Sciences Po (CERI), Alexandre Gandil consacre ses recherches à la construction du politique dans le détroit de Taiwan. Anciennement doctorant associé à l'Institut de Recherche stratégique de l'Ecole militaire (IRSEM, 2016-2019) puis à la fondation taïwanaise Chiang Ching-Kuo (depuis 2019), il est passé par le Dessous des cartes (Arte) avant de rejoindre la rédaction d'Asialyst. Il a été formé en chinois et en relations internationales à l'INALCO puis en géopolitique à l'IFG (Université Paris 8).