Histoire
Analyse

Birmanie : l’unité impossible ?

Un député issu d’une minorité ethnique quitte le Parlement birman de Nay Pyi Taw, en 2012. (Crédit : SOE THAN WIN / AFP)
Un député issu d’une minorité ethnique quitte le Parlement birman de Nay Pyi Taw, en 2012. (Crédit : SOE THAN WIN / AFP)
67 ans d’indépendance, 67 ans de conflits. Depuis 1948, la Birmanie n’a pas su venir à bout des tensions interethniques qui la menacent d’éclatement. Sur fond de discrimination et d’assimilation forcée, les régions périphériques sont devenues le théâtre d’affrontements entre milices ethniques et armée régulière. Et si la situation s’est récemment apaisée à la faveur de la transition démocratique (accords de cessez-le-feu), d’autres facteurs de désunion plombent encore la société birmane : persécutions antimusulmanes et aggravation des disparités socio-économiques. Plongée en cartes dans les rouages d’une construction nationale inachevée.
A la croisée du monde chinois, de l’Asie du Sud-Est et de l’Asie du Sud, le territoire birman abrite plus de 51 millions d’habitants divisés en 135 ethnies.
Carte : les différentes ethnies en Birmanie. Réalisation : Alexandre Gandil.
Carte : les différentes ethnies en Birmanie. Réalisation : Alexandre Gandil.
La répartition de ces ethnies répond à la géographie physique. Dans les plaines centrales irriguées par l’Irrawaddy, principal fleuve du pays, se concentre l’ethnie majoritaire des Bamar, dits « Birmans ethniques » (68 % de la population). Les périphéries montagneuses, quant à elles, abritent les minorités ethniques parmi lesquelles les Shan (9 %) à l’Est, les Karen (7 %) et les Mon (4 %) au Sud-Est, les Kachin au Nord et les Chin à l’Ouest. Une configuration déstabilisatrice pour le gouvernement central qui, longtemps après y avoir rechigné, peine à conjuguer unité nationale et diversité ethnique.

La colonisation aux sources de la déstabilisation

*En 1937, les principales recrues de l’armée birmane sont issues des minorités récemment christianisées telles que les Karen (27,8 %), les Kachin (22,9 %) et les Chin (22,6 %). Les Birmans n’en représentent que 12,3 % à la veille de la Seconde Guerre mondiale. Voir David I. Steinberg, Burma/Myanmar : What Everyone Needs to Know, 2010.

A l’indépendance en 1948, l’État birman hérite de fractures ethniques sciemment opérées par l’ex-colonisateur britannique. Lorsqu’ils conquierent enfin la Birmanie après trois guerres successives (1824-26, 1852‑53 et 1885), les Anglais en font, jusqu’en 1937, une province de leur Empire des Indes. Et pour mieux régner, ils divisent. Ainsi, les Birmans ethniques, parce qu’ils constituent le groupe majoritaire et incarnent l’ancienne monarchie bouddhique, sont systématiquement tenus à l’écart des nouvelles structures de pouvoir. Les postes à responsabilité reviennent aux Indiens dans l’administration et l’économie, et aux minorités ethniques dans l’armée*.

Le cloisonnement de la société birmane s’accompagne d’un cloisonnement de son territoire. Les régions majoritairement peuplées de Bamar (plaines centrales et zones deltaïques) sont directement administrées par la couronne britannique ; tandis que celles où se concentrent les minorités ethniques (périphéries montagneuses) conservent leur système traditionnel de chefferie, à la faveur d’une administration indirecte.

En alimentant ainsi le clivage entre l’ethnie bamar et les minorités ethniques, en privant les élites birmanes de l’exercice du pouvoir et de la gestion des institutions, la colonisation britannique a jeté les bases d’une instabilité socio-politique durable en Birmanie.

Les espoirs envolés de l’interlude parlementaire

Pourtant le général Aung San, héros de l’indépendance et père de l’actuelle leader de l’opposition Aung San Suu Kyi, s’était juré de fonder une Birmanie unie dans la diversité. À la tête du gouvernement intérimaire en 1947, il parvient aux accords de Panglong le 12 février avec les représentants des groupes ethniques Chin, Shan et Kachin. Ces accords prévoient le maintien de la Birmanie indépendante dans ses frontières coloniales, octroie l’autonomie aux territoires périphériques et permet à ces derniers de faire sécession au bout de dix ans. Mais avec l’assassinat d’Aung San en juillet, à quelques mois de l’indépendance (le 4 janvier 1948), les accords de Panglong font long feu – leur seul héritage repose dans le choix de la fête nationale, fixée au 12 février.
Photo du général Aung San
Le général Aung San signe les accords de Panglong, le 12 février 1947. (Crédit : domaine public, via Wikimedia Commons)
L’indépendance marque ainsi un basculement du rapport de forces, de nouveau au profit des Bamar : accaparement des instruments du pouvoir, surreprésentation au parlement national, augmentation des quotas de Birmans ethniques chez les militaires. Les minorités se sentent doublement lésées : elles perdent leur position dominante dans l’armée et voient les promesses de Panglong violées. La mise en place du « socialisme bouddhique » par U Nu, successeur d’Aung San à la tête de l’exécutif, en est une illustration : la proclamation du bouddhisme comme religion d’Etat laisse aux minorités ethniques – largement christianisées durant l’ère coloniale – le sentiment d’être mises à l’écart du processus de construction nationale.

Les Karen, non signataires des accords de Panglong, prennent les armes dès 1949. Plusieurs groupes appellent de leurs vœux une nouvelle constitution, garante de l’égalité entre les grands groupes ethniques et une autonomie renforcée des territoires périphériques. Considérant l’intégrité territoriale birmane en danger, l’armée organise un coup d’État le 2 mars 1962 et impose une dictature militaire.

La dictature militaire et “l’ethnocratie” bamar

Intransigeant, le nouveau régime du général Ne Win ôte tout espoir de négociation entre le gouvernement central et les minorités ethniques. Le gouvernement est déposé, la constitution suspendue, le Parlement dissout, les organisations de la société civile supprimées. Les militaires verrouillent l’ensemble des postes à responsabilité et mettent en place une structure de concentration du pouvoir : un conseil révolutionnaire à parti unique (Parti birman du Programme socialiste – BSPP), avec pour objectif, la construction d’une “société socialiste à composante birmane” (au sens ethnique).

Ne Win met alors en place une violente politique de « birmanisation ». Il réprime les identités locales des minorités ethniques pour leur substituer une identité birmane – fondée sur l’identité bamar. La centralisation des pouvoirs et le repli du pays sur lui-même doivent contribuer à cette homogénéisation de la société birmane : autarcie, interdiction des langues minoritaires, diffusion forcée du bouddhisme dans les périphéries.

Les conséquences sont désastreuses. Refusant leur assimilation forcée, certaines minorités ethniques forment des groupes armés à visée séparatiste. L’ensemble des régions périphériques finit par entrer en insurrection et, dans les années 1970, on estime que les États Shan, Kayin (Karen) et Kachin échappent complètement au contrôle du pouvoir central. Bien que le régime n’ait jamais été complètement déstabilisé par ces conflits, de nombreuses crises migratoires (réfugiés et déplacés) ont émaillé les décennies 1970 et 1980. Des mouvements de population qui continuent encore aujourd’hui.

Carte : conflits périphériques en Birmanie et mouvements de réfugiés vers les Etats frontaliers. Les Rohingyas, persécutés en Arakan, fuient sur des embarcations de fortune pour se rendre en Asie du Sud-Est. Réalisation : Alexandre Gandil.
Carte : conflits périphériques en Birmanie et mouvements de réfugiés vers les Etats frontaliers. Les Rohingyas, persécutés en Arakan, fuient sur des embarcations de fortune pour se rendre en Asie du Sud-Est. Réalisation : Alexandre Gandil.
L’année 1988 marque un tournant. Les manifestations pro-démocratiques ébranlent la dictature. L’armée accepte d’organiser des élections libres deux ans plus tard, mais en annule le résultat après la victoire écrasante de la Ligue nationale pour la Démocratie (LND). Avant cela, Ne Win a été remplacé par le général Than Shwe et le gouvernement des militaires transformé en junte. Malgré sa raideur, le régime décide d’assouplir sa politique ethnique. Than Shwe engage alors des pourparlers en faveur d’un cessez-le-feu. Néanmoins, il faut attendre les années 2000 et en particulier le tournant des années 2010 pour qu’un véritable changement s’opère.

Les ambiguïtés de la transition démocratique

*25 % des sièges du Parlement sont accordés d’office au parti de l’armée, l’USDP (Union Solidarity and Development Party).

En 2003, la junte publie sa « Feuille de route pour la démocratie » (Roadmap to Discipline‑flourishing democracy) – aboutissement de 15 ans de pressions exercées par les citoyens et une partie de la communauté internationale sur un régime déjà acculé par des décennies d’asphyxie économique et de conflits internes. Cinq ans plus tard, une nouvelle constitution est adoptée par référendum : outre la prépondérance accordée à l’armée dans le processus de transition démocratique*, elle garantit la diversité ethnique mais interdit tout séparatisme. Lorsqu’elle entre en vigueur en 2011, le Président Thein Sein (élu par le Parlement) forme un gouvernement civil.

En vertu des nouvelles dispositions, le découpage administratif de la Birmanie doit garantir une plus grande autonomie aux États périphériques (donc aux minorités ethniques). Certaines poches de territoires majoritairement peuplées de groupes ethniques non-bamar sont désormais auto-administrées : cinq zones (ethnies Naga, Palaung, Kokang, Danu et Pao) et une région (ethnie Wa). Mais en réalité, le pouvoir reste concentré dans les mains du gouvernement central et le fonctionnement des parlements régionaux est aléatoire.

Carte : administration territoriale de la Birmanie. Le lien entre géographie physique, géographie humaine et type d'administration est flagrant. Réalisation : Alexandre Gandil.
Carte : administration territoriale de la Birmanie. Le lien entre géographie physique, géographie humaine et type d'administration est flagrant. Réalisation : Alexandre Gandil.
Bien que la délégation de pouvoir reste largement théorique, la volonté de pacification est bien réelle. Après une série d’accords bilatéraux de cessez-le-feu (13 depuis 2011), Thein Sein souhaite désormais la signature d’un accord national en faveur de l’unité et de l’intégrité territoriale birmane. D’après The Asia Foundation, 16 groupes ethniques armés regroupés au sein de la Nationwide Ceasefire Coordination Team (NCCT) seraient actuellement en négociations avec le gouvernement. Bien que certains groupes ne participent pas au processus (tels que l’Arakan Army ou la Kokang Army), l’accord pourrait être signé d’ici la fin 2015.

En outre, la transition démocratique a permis la création de facteurs d’unité nationale : en attestent les logiques électorales observées en 1990 (élections libres annulées par la junte) et 2012 (élections partielles). En remportant la quasi-totalité des sièges à pourvoir (392 sur 491 pour la première, 43 sur 45 pour la seconde), la LND a largement balayé les partis des minorités ethniques. 16 de ces derniers décident alors, en 2013, de mettre leurs intérêts locaux de côté au profit de l’intérêt national : ensemble, ils forment le Federated Union Party (FUP), dont l’objectif est de contrebalancer le poids de la LND aux élections de 2015.

Ces avancées – logique transrégionale dans les négociations avec le pouvoir central et intégration au jeu politique – montrent que la plupart des minorités ethniques tendent désormais à se représenter comme composantes de la nation birmane. Mais la principale pierre d’achoppement à ce processus réside certainement dans le traitement réservé aux Rohingyas. Les ressortissants de cette ethnie, musulmans apatrides depuis 1982 et sans‑papiers depuis 2015, font l’objet de persécutions de plus en plus fréquentes et violentes. Et au-delà des Rohingyas, c’est l’ensemble de la communauté musulmane du pays qui est victime de discriminations.

Pourtant la stabilité de l’Arakan, où résident la majorité de cette ethnie musulmane, est cruciale pour le développement du pays. L’État périphérique abrite en effet l’un des plus importants piliers de l’ouverture économique birmane : un gazoduc et un oléoduc directement reliés à la province chinoise du Yunnan.

Les ambivalences de l’ouverture économique

L’ouverture du pays à l’international a conféré aux États périphériques un intérêt stratégique particulier : auparavant considérés comme les zones reculées d’un pays replié sur lui-même, ils deviennent les points d’accès entre la Birmanie et son environnement régional. Conséquence des réformes démocratiques mises en place sous Thein Sein, les États occidentaux ont en effet levé progressivement les sanctions économiques qu’ils avaient imposées à la Birmanie. Grâce à l’afflux d’investissements étrangers, Naypyidaw a pu entreprendre de vastes travaux d’infrastructure et de développement pour désenclaver ses périphéries montagneuses et favoriser le commerce transnational.
Carte : ouverture économique de la Birmanie. Les investissements étrangers et le volontarisme du gouvernement central poussent au désenclavement géographique du pays. Réalisation : Alexandre Gandil.
Carte : ouverture économique de la Birmanie. Les investissements étrangers et le volontarisme du gouvernement central poussent au désenclavement géographique du pays. Réalisation : Alexandre Gandil.
Outre leur fonction de pivot, les États périphériques sont également convoités pour les ressources naturelles dont ils regorgent (pierres précieuses, minéraux, tek, eau). D’où la nécessité, pour le gouvernement central, de ménager les minorités ethniques et de pacifier leurs territoires. Car sans cela, pas de développement économique possible pour Naypyidaw.

Autre problème : les projets d’infrastructure dans les États périphériques ne bénéficient pas toujours aux populations locales. Ils peuvent même se faire à leur détriment. C’est le cas du barrage hydroélectrique de Myitsone dans l’Etat Kachin (Nord) : les travaux ont été suspendus suite aux protestations des habitants et aux actions de la Kachin Independence Army pour rompre le cessez-le-feu. Sa construction aurait pu provoquer l’inondation de 63 villages et d’un site sacré pour les populations locales, au croisement des rivières N’Mai et Mali. Pire : parce que le projet a été conçu, financé et en partie construit par la Chine (via l’entreprise d’État China Power Investment Corporation), 90 % de la production d’électricité aurait dû revenir à la province chinoise du Yunnan…

*En 2014, l’ONG Transparency International classait la Birmanie 156e sur 175 d’après son indice de perception de la corruption (Corruption Perception Index).

L’ouverture économique de la Birmanie ne se fait donc pas suffisamment au service du développement des États périphériques et des populations locales. Face à des projets lucratifs pour le pouvoir central mais nuisibles pour l’environnement, les minorités ethniques restent défiantes vis-à-vis d’un gouvernement perçu comme corrompu*. Et cela pourrait se répercuter en termes d’allégeance auprès des groupes armés, considérés comme les défenseurs des intérêts locaux.

D’ailleurs, certains États de la région n’hésitent pas à tirer parti de ces sentiments contrariés : outrepassant le gouvernement de Naypyidaw, la Chine a récemment signé un accord avec les dirigeants de l’ethnie Wa à cheval sur la frontière de l’Etat Shan et du Yunnan, afin d’exploiter les plantations d’hévéa sur leur territoire.

En fin de compte, la société birmane est traversée par trois grandes lignes de fractures : ethnique (bamars contre minorités), religieuse (bouddhistes contre musulmans), socio-économique (régions bénéficiaires de l’ouverture contre régions exploitées). Ces lignes s’élargissent, se rétrécissent, se disjoignent ou se confondent selon l’époque et les régions, selon les politiques et le pouvoir mis en place. Et même si les élections législatives de novembre 2015 font souffler un vent d’espoir sur la Birmanie, rappelons que ni le parti au pouvoir, ni l’opposition incarnée par la LND ne souhaitent officiellement transiger sur les discriminations faites aux musulmans. Quels que soient les résultats, un nouveau contrat social birman entièrement “inclusif” parait improbable : la construction nationale peut-elle s’opérer en s’aliénant 4 % de la population du pays ?

Par Alexandre Gandil

A propos de l'auteur
Alexandre Gandil
Doctorant en science politique, rattaché au Centre de recherches internationales de Sciences Po (CERI), Alexandre Gandil est membre de la rédaction d'Asialyst. Ses travaux de recherche portent sur la trajectoire politique de Taïwan depuis la partition chinoise de 1949 et sur l'évolution corollaire des relations sino-taïwanaises. Journaliste et cartographe, il a auparavant travaillé pour l'émission Le Dessous des cartes, diffusée sur Arte. Alexandre Gandil a été formé en chinois et en relations internationales à l'INALCO puis en géopolitique à l'IFG (Université Paris 8).