Politique
Chroniques de l'ASEAN

ASEAN : comment améliorer la protection des droits de l’homme ?

Manifestation aux Philippines pour les droits de l'homme et contre les milliers de meurtres extrajudiciaires dans le cadre de "guerre anti-drogue" lancée par le président Rodrigo Duterte. (Source : Bulatlat)
Manifestation aux Philippines pour les droits de l'homme et contre les milliers de meurtres extrajudiciaires dans le cadre de "guerre anti-drogue" lancée par le président Rodrigo Duterte. (Source : Bulatlat)
Le génocide accéléré de la minorité musulmane de l’État de Rakhine par les forces militaires birmane et les cohortes de ces Rohingyas partis se réfugier au Bangladesh, pays immédiatement voisin, ont alimenté les tribunes de la presse internationale fin 2017. De nombreuses ONG, la communauté internationale et la papauté se sont mobilisées pour apporter un soutien humanitaire aux 600 000 exilés et organiser leur rapatriement sécurisé en Birmanie. L’occasion de s’interroger sur le positionnement de l’ASEAN en matière de droits de l’homme dans la région.
« La recherche appliquée sur les droits de l’homme est rendue difficile par le fait qu’elle traite des subalternes, des marginaux, des déclassés et des invisibles. » Melizel Asuncion, Verité Southeast Asia (2015).

Des droits de l’homme largement mis à l’épreuve

L’Asie du Sud-Est une région où les atteintes aux libertés fondamentales et abus en matière de droits de l’homme sont nombreux. Ils restent souvent impunis bien longtemps après leur commission : exécutions sommaires, déplacements de population, disparitions forcées, arrestations et arrestations sans procès ou de façon totalement arbitraire, libertés d’expression, de presse, d’association et d’assemblée fortement réduites ou entravées, discriminations basées sur la religion, la race, l’ethnie ou l’orientation sexuelle… Pour toutes ces violations, une réponse et des politiques à l’échelle régionale sont nécessaires.

Un sujet longtemps écarté du débat officiel

L’agenda de l’ASEAN n’a guère fait de place aux droits de l’homme au cours de ses premières décennies. Les objectifs primordiaux de sécurité, de la paix, puis de développement du commerce, ont accaparé toute l’attention de ses membres. Le communiqué de la 24ème réunion ministérielle en juillet 1991 est le premier texte à faire état des droits de l’homme, et il est édifiant. Bien qu’ils soient reconnus universels, il est énoncé que leur mise en œuvre dans le contexte national doit se faire en considération de la variété complexe des réalités économiques, sociales et culturelles. Pour les dirigeants des pays de l’ASEAN, les principes de souveraineté nationale et d’intégrité territoriale, ainsi que celui de non-intervention dans les affaires intérieures des États, doivent toujours primer sur les considérations de respect des droits de l’homme. Ils s’opposent également à ce que la protection et la promotion de tels droits soient politisés (déclaration de juillet 1993).
*Voici les 10 traités internationaux fondamentaux : International Covenant on Civil and Political Rights, International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, Convention on the Rights of the Child, Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, Optional Protocol to the Convention against Torture, International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families, Convention on the Rights of Persons with Disabilities, International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance.
C’est le Plan d’action de Hanoï (1999-2004) qui a constitué une des premières tentatives de coordination des activités relatives aux droits de l’homme et les instruments internationaux*. La Chartre ASEAN du 20 novembre 2007 prône la nécessité d’instaurer des mécanismes de droits de l’homme dans la région, mais confirme que leur promotion ne peut se faire que dans le respect des droits et responsabilités de chaque État-membre (article 1.7). En outre, les décisions sont prises sur la base du consensus (« ASEAN Way ») selon lequel le véto d’un seul membre suffit à rejeter toute proposition. La question des droits de l’homme est tellement sensible que le consensus est plutôt forgé sur la base du plus faible dénominateur commun. L’ASEAN se distingue de l’Organisation des États américains qui, dans sa déclaration de Santiago, place explicitement l’engagement démocratique comme principe clé du régionalisme, ou encore l’Organisation de l’Unité africaine, qui fait sienne la gouvernance démocratique comme moyen de traiter ses conflits politiques et maux économiques.

L’établissement de structures à l’initiative de l’ASEAN ou des parlements nationaux

*Il n’y a que deux traités internationaux sur les droits de l’homme auxquels sont partie à ce jour chacun des États de l’ASEAN : la Convention sur les Droits de l’Enfant de 1989 et la Convention sur l’Elimination de toutes formes de Discrimination contre les Femmes de 1979.
Avec une vocation à sensibiliser, éduquer, favoriser le dialogue et la concertation ou la coopération, divers(es) institutions ou organes permettent d’envisager des progrès sur le front des droits de l’homme. Il faut noter l’ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights (AICHR – créée en 2009), l’ASEAN Commission on the Promotion and Protection of Rights of Women and Children (ACWC – créée et installée en avril 2010), l’ASEAN Committee on Women (ACW), et l’ASEAN Committee on Migrant Workers (ACMW- 2007). Certes, ces organes souffrent d’un manque de volonté politique de les doter d’une structure, d’un mandat et des ressources nécessaires pour être opérationnels. Prenons l’exemple de l’AICHR, qui n’a pas de droit d’auto-saisine : un moyen pour elle de devenir plus pertinente serait de le lui accorder. Aucun de ces organismes n’est doté de pouvoirs quasi-juridictionnels ou juridictionnels. A la société civile de faire pression sur ce point précis, ainsi que sur la ratification par chaque pays de l’ASEAN de l’ensemble des traités de la région ou internationaux sur les droits de l’homme*.

Mobilisation croissante de la société civile

*Ce qui est communément appelé la diplomatie Track One (T1) renvoie aux efforts diplomatiques des bureaucrates de résolution de conflits par des canaux gouvernementaux officiels. A côté de ces actions officielles, interviennent également dans le champ de la résolution de conflits des acteurs non étatiques, ce que l’on dénommé Track Two (T2). Lire Diane Stone, The ASEAN-ISIS network: interpretive communities, informal diplomacy and discourses of region, University of Warwick, 2011, p. 6. **Un appel à la mise en place d’un tel mécanisme a déjà été formulé par le passé : lire Rizal Sukma, ASEAN beyond 2015: the imperatives for futher institutional changes, ERIA Policy Brief N° 2014-05, August 2014, p. 5.
Depuis les années 1990, des organisations non gouvernementales ont revendiqué le respect des droits de l’homme auprès des gouvernements de la Thaïlande (le Forum Asia ou l’Asia Forum for Human Rights and Development), de la Malaisie, de l’Indonésie, des Philippines et de la Birmanie (l’ALTSEAN-BURMA ou l’Alternative ASEAN Network on Burma). Le succès de leurs initiatives fut relativement modeste, sauf à souligner la création en Indonésie, en juin 1993, d’une commission nationale sur les droits de l’homme. L’association Solidarity for Asian People’s Advocacy créée en 2006, regroupe une cinquantaine d’ONG. Elle a participé aux consultations sur la Charte ASEAN. Et s’est grandement impliquée dans la création de l’AICHR. L’Institute for Strategic and International Studies (ASEAN-ISIS), émanation étatique créée dans le cadre du réseau « Track-II »*, est, quant à lui, un des groupes de discussion les plus éminents, très influent dans la détermination des politiques de l’ASEAN et de ses membres. L’ASEAN s’est engagée dans sa Charte de 2007 à devenir une organisation davantage conduite par les mouvements citoyens, mais, dix ans plus tard, elle n’a pas adopté de mécanismes formels de participation et d’implication régulière de la société civile dans ses processus décisionnels**. Les progrès doivent se faire à l’épreuve du temps.
Avec un peu de recul, malgré des textes contraignants de plus en plus souvent adoptés, il est clair qu’une inflexion du principe de non-ingérence dans les affaires intérieures des membres de l’ASEAN est à favoriser. C’est le moyen de faire des droits de l’homme des droits moins contournables qu’ils ne sont actuellement. Donner de la force aux institutions chargées de les promouvoir, créer un organe juridictionnel dédié, imposer une approche collective des droits de l’homme et amorcer une politique anti-corruption plus vigoureuse sont des mesures qu’il faut envisager au plus vite : le dialogue avec la société civile s’instaure petit à petit, mais à un rythme trop lent pour pallier les besoins que nous venons d’évoquer. Le train est en marche, mais la locomotive ou les wagons peuvent vite se décrocher…
A propos de l'auteur
Consultant spécialiste de l'Asie du Sud-Est, Jacques Dupouey a 25 ans d'expérience dans la négociation internationale. Il est expert de l'ASEAN, et en particulier de l'assistance européenne dans le processus d’intégration régionale des nations d’Asie du Sud-Est et des questions de politique commerciale.