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Analyse

Birmanie : la Conférence de Panglong, début d'une nouvelle ère ?

Photo des leaders éthniques
Leaders ethniques et délégués arrivent à la cérémonie d'ouverture de la Conférence sur la paix et l'union dans la capitale birmane Naypyidaw le 12 janvier 2016. (Crédits : AFP PHOTO / Ye Aung THU)
Difficile de le nier, la Bimanie semble bien engagée sur la voie de la réconciliation nationale. Après une annonce retentissante par Aung San Suu Kyi en mai dernier, la « Conférence de Panglong du XXIe siècle » s’ouvre enfin ce mercredi 31 août. En ligne de mire : l’apaisement des tensions entre l’armée régulière et les groupes ethniques armés, dans un pays menacé d’éclatement car mutilé par 68 ans de tensions sécessionistes. Un objectif certes ambitieux mais nécessaire pour assurer la survie et le développement de l’Etat birman, engagé dans une transition démocratique consacrée par l’accession au pouvoir de la LND (Ligue nationale pour la Démocratie) au début de l’année – après son écrasante victoire aux élections de novembre 2015. Mais que peut-on véritablement attendre de ces cinq jours de conférence et d’échanges ? Analyse.

Contexte

La conférence de Panglong du XXIe siècle est en fait un « Panglong III ». Elle fait surtout écho à la seconde conférence de Panglong, organisée en 1947 sous l’égide du père d’Aung San Suu Kyi, le général Aung San – la première avait eu lieu en mars de l’année précédente. À la tête du gouvernement intérimaire à l’aube de l’indépendance, Aung San rassemble les représentants des groupes ethniques Shan, Chin et Kachin avec qui il parvient à un accord le 12 février. Le texte prévoit le maintien de la Birmanie indépendante dans ses frontières coloniales, l’octroi d’une autonomie aux Etats périphériques où vivent les minorités nationales, et la possibilité pour ces derniers de faire sécession au bout de 10 ans.

Mais parce qu’Aung San sera assassiné quelques mois plus tard (en juillet), les promesses de Panglong resteront lettre morte et les minorités nationales birmanes se sentiront lésées moins d’un an après l’indépendance de 1948. En déterrant cette pierre fondatrice de l’unité nationale birmane laissée à l’abandon, Aung San Suu Kyi souhaite certainement raviver l’enthousiasme de la Birmanie aux portes de l’indépendance – et s’affirmer comme digne héritière de son père, reprenant le flambeau là où il l’avait laissé.

La Conférence de Panglong ne sera pas totalement « inclusive »

L’accord national de cessez-le-feu d’octobre 2015 l’avait pourtant démontré : toute tentative de paix non inclusive ajoute encore davantage à la division du pays. La promulgation du texte avait alimenté les tensions entre groupes ethniques signataires et non-signataires, mettant en lumière leurs différentes approches en matière de construction nationale. Afin de défendre leurs intérêts en vue de futures négociations, les premiers se sont rassemblés au sein de l’Ethnic Armed Organizations Peace Process Steering Team (Groupe directeur des Organisations ethniques armées pour le Processus de Paix, EAO-PPST), tandis que sept parmi les seconds ont formé l’United Nationalities Federal Council (Conseil fédéral des Nationalités unies, UNFC). Certains groupes en sont même venus aux armes, comme au nord de l’Etat Shan (dans l’Est birman) entre la non-signataire Ta’ang National Liberation Army (TNLA) et la signataire Shan State Army-South (SSA-S). Des combats armés déclenchés l’année dernière, après la promulgation de l’accord national de cessez-le-feu…
Ainsi les Cassandre se sont-elles manifestées dès l’annonce d’une « Conférence de Panglong du XXIe siècle », soulignant les conséquences contre-productives d’un sommet non inclusif. Des propos essentiellement tenus par les groupes armés non signataires de l’accord national de cessez-le-feu. Les semaines ont passé et de nombreux sommets se sont succédé entre l’armée, les groupes ethniques et le pouvoir central afin d’assurer la participation de tous les acteurs.
Mais le couperet est tombé lundi 29 août, à deux jours de l’ouverture. Trois groupes ethniques armés seront finalement interdits d’accéder au sommet : la Myanmar National Democratic Alliance Army (MNDAA), la Ta’ang National Liberation Army (TNLA) et l’Arakan Army (AA). En cause : leur incapacité à parvenir à un accord avec l’armée régulière (Tatmadaw) avant le début de la Conférence. Les trois formations ont refusé de « rendre les armes », comme le leur demandait le Tatmadaw, préférant « renoncer à la lutte armée »… Il faut dire que l’armée régulière les a pris en grippe depuis leur offensive commune dans le Kokang, entre février et juin 2015. Elle les considère depuis comme « une plus grande menace pour l’intégrité territoriale birmane que l’ensemble des autres groupes ethniques », affirme The Irrawaddy.
Ce revers dans les négociations met en lumière l’influence non négligeable dont jouit encore l’armée en Birmanie. Au pouvoir de façon directe entre 1962 et 2011 puis indirecte de 2011 à 2015, le Tatmadaw a lui-même engagé le processus de démocratisation et s’est ainsi octroyé une place de choix dans la transition. La Constitution de 2008 lui attribue encore 25% des sièges au Parlement, verrouille à son profit le secteur de la sécurité et lui réserve les ministères de la Défense, de l’Intérieur et des Affaires frontalières. Le processus de réconciliation nationale reste donc soumis au bon vouloir de l’armée en dépit de sa politique de « diviser pour mieux régner », déplore Sarah Margon – directrice d’Human Rights Watch à Washington – dans Foreign Policy.
De son côté, la Rapporteure spéciale des Nations unies pour les droits de l’homme en Birmanie a regretté dans une tribune publiée par The Irrawaddy que les préparatifs de la conférence se soient focalisé sur les groupes ethniques armés et les partis politiques au détriment de la société civile, des femmes et de la jeunesse. Impossible, d’après elle, de se targuer d’inclusivité dans ces conditions.

La Conférence de Panglong n’aboutira pas sur des mesures concrètes

Jusqu’au dernier moment, les modalités de la Conférence de Panglong ont été plongées dans le brouillard. Les multiples rencontres entre le gouvernement central et les groupes ethniques armés non signataires de l’accord national de cessez-le-feu n’auront cessé d’achopper sur le mode de représentation et de prise de décision lors du sommet, sans arriver à un véritable consensus.
Ainsi, dès le 15 août, le vice-président de l’Union Peace Dialogue Joint Committee (Comité mixte de l’Union du Dialogue pour la Paix, UPDJC – chargé d’organiser la Conférence de Panglong) et secrétaire de la Karen National Union, Kwe Htoo Win, déclarait au magazine Frontier Myanmar : « Chaque partie pourra présenter ses propres politiques, mais il n’y aura pas de débat et aucune décision ne sera prise. » En cause : l’incapacité de concilier les intérêts de chacun afin d’établir un cadre précis pour le dialogue politique au cours de la conférence tant attendue.
Des propos catégoriques tempérés quelques jours plus tard par l’UPDJC lui-même, selon un article de The Irrawaddy. Finalement, des débats pourront bien avoir lieu entre les participants – mais aucune décision ni mesure concrète ne sera prise à l’issue de la Conférence. Les groupes non signataires de l’accord national de cessez-le-feu l’ont d’ailleurs bien compris : ils considèrent le sommet comme une sorte de « grande ouverture » et de « première session » – en d’autres termes, une introduction au processus de paix.
Mais au sein-même de l’UNFC, certaines voix se font plus critiques. Elles reprochent notamment à Aung San Suu Kyi de vouloir « voler la vedette et monopoliser les positions de responsabilité » dans le cadre des négociations, relève toujours The Irrawaddy. Nai Hong Sar, l’un des porte-paroles du groupe, y trouve une explication. D’après lui, la leader de facto du gouvernement birman aurait souhaité organiser la Conférence de Panglong fin août, ne laissant que peu de temps afin d’en déterminer les modalités et le format, pour une question de calendrier : Aung San Suu Kyi pourrait ainsi présenter une « première avancée » lors de la session de d’Assemblée générale des Nations unies en septembre.
Kwe Htoo Win est encore plus virulent. Il reproche à la « Dame de Rangoun », à l’instar de nombreux leaders de groupes ethniques armés, de mobiliser l’imagerie de « Panglong » en référence à 1947. « La [deuxième] conférence de Panglong a marqué le début d’une guerre civile longue et amère », déclare-t-il au Bangkok Post. De son côté, l’un des principaux leaders de la Kachin Independence Organization (KIO) – second groupe ethnique armé le plus important du pays d’après le Myanmar Peace Monitor – s’interroge : « Nous nous demandons toujours ce que signifie l’esprit de Panglong. » Mais cela n’empêche pas la KIO de prendre part à ladite Conférence : « Nous participons car nous avons besoin de nous intégrer au processus de paix et de reconnaître le nouveau gouvernement. » Et c’est en cela qu’Aung San Suu Kyi réalise un véritable « tour de force », analyse toujours le quotidien thaïlandais.

La Conférence de Panglong aura tout le poids du symbole

Aucun groupe ethnique armé ne s’est opposé à participer à la Conférence de Panglong, contrairement aux initiatives précédentes du gouvernement de Thein Sein. Même les trois organisations interdites d’accès par l’armée avaient exprimé leur souhait de contribuer au processus de paix et d’intervenir lors du sommet, soulignait Radio Free Asia le 18 août. Et le Bangkok Post de souligner la participation significative des représentants de l’ethnie Wa, à la tête d’un quasi-Etat de facto à la frontière chinoise et thaïlandaise. La participation d’un envoyé de Pékin à la conférence aura su les convaincre. Il s’agit donc d’un signal fort envoyé par les groupes ethniques armés en faveur d’un règlement politique des tensions sécessionistes – et donc de leur confiance envers le gouvernement d’Aung Suu Kyi, malgré toutes les critiques émises à son encontre.
Preuve que le moment est historique, le secrétaire-général des Nations Unies Ban Ki-moon est attendu à la conférence, où il doit assister à la cérémonie d’ouverture et prononcer un discours. Son conseiller spécial pour la Birmanie, Vijay Nambiar, s’était déjà rendu au sommet de Mai Ja Yang rassemblant certains groupes ethniques armés le mois dernier, en vue de préparer Panglong. L’implication de l’ONU et du corps diplomatique international était souhaité par le gouvernement ; ce sera chose faite.
Force est donc de constater l’attractivité exercée par la Conférence de Panglong et les espoirs placés dans le processus de paix et de construction nationale entrepris par Naypyidaw. Malgré toutes les suspicions exprimées depuis l’annonce du sommet au mois de mai, ce dernier aura bien lieu en rassemblant le gouvernement, le Tatmadaw, les partis politiques et la quasi-totalité des groupes ethniques armés – ce qui constitue déjà une remarquable avancée. La référence aux accords de Panglong l’a bien fait comprendre : la Birmanie se trouve aux portes d’une nouvelle ère.
Mais cette conférence ne se suffira pas à elle-même. « Elle est significative mais uniquement symbolique », commente Sai Oo, chercheur au think tank indépendant Pyidaungsu Institute cité par le Bangkok Post. « Il n’y aura pas d’avancée significative. La meilleure chose à laquelle on peut s’attendre, c’est que les participants reconnaissent la nécessité de glisser vers un Etat fédéral. »
Il est illusoire de voir dans la Conférence de Panglong une fin en soi ; mais beaucoup plus raisonnable de la considérer comme un jalon dans la construction nationale birmane. Capitaliser sur le symbole des accords de 1947 permettait d’insuffler une nouvelle dynamique qu’il s’agira désormais d’entretenir. C’est ce qu’exprime le think tank The Economist Intelligence Unit dans un papier du 25 août : « Ce sommet est seulement le premier d’une série de négociations dans la mesure tous les acteurs tentent d’aboutir à une vision commune de la Birmanie, celle que la LND sera autorisée à livrer par une armée encore puissante. »
D’autant plus que la Conférence de Panglong s’attèle à une facette particulière de la construction nationale birmane : la fin des conflits armés dans les Etats périphériques entre organisations ethniques et armée régulière. Une logique à laquelle ne répond pas l’enjeu des persécutions exercées à l’encontre des musulmans en général et des Rohingyas en particulier. Ainsi, même si le sommet de cinq jours permettra de s’en approcher, la promesse d’une Birmanie unie dans la diversité n’est pas encore prête d’être réalisée.
Par Alexandre Gandil
A propos de l'auteur
Alexandre Gandil
Doctorant en science politique au Centre de recherches internationales de Sciences Po (CERI), Alexandre Gandil consacre ses recherches à la construction du politique dans le détroit de Taiwan. Anciennement doctorant associé à l'Institut de Recherche stratégique de l'Ecole militaire (IRSEM, 2016-2019) puis à la fondation taïwanaise Chiang Ching-Kuo (depuis 2019), il est passé par le Dessous des cartes (Arte) avant de rejoindre la rédaction d'Asialyst. Il a été formé en chinois et en relations internationales à l'INALCO puis en géopolitique à l'IFG (Université Paris 8).