Economie
Analyse

Démonétisation en Inde : coup de folie ou coup de génie ?

Un Indien posté devant la banque centrale à New Delhi le 30 décembre 2016, montre de vieux billets de banque frappés d'invalidité par l'opération de démonétisaiton lancée par le Premier ministre Narendra Modi le 8 novembre 2016. (Crédits : Money SHARMA / AFP)
Un Indien posté devant la banque centrale à New Delhi le 30 décembre 2016, montre de vieux billets de banque frappés d'invalidité par l'opération de démonétisation lancée par le Premier ministre Narendra Modi le 8 novembre 2016. (Crédits : Money SHARMA / AFP)
Le Premier ministre indien Narendra Modi avait demandé cinquante jours, c’est-à-dire jusqu’au 31 décembre dernier, pour mettre en œuvre la démonétisation des billets de banque de 500 et 1000 roupies annoncée le 8 novembre. Ce délai étant largement dépassé, on peut tenter de dresser un premier bilan de l’opération. Un bilan très provisoire : il faudra en effet longtemps avant de pouvoir mesurer complètement les retombées de cette initiative totalement hors normes. Si les gains en matière de réduction de la corruption et de modernisation de l’économie sont encore hypothétiques, le choc infligé à l’activité et à la vie quotidienne des Indiens est, lui, bien réel.

Contexte

Le chef du gouvernement indien a annoncé le 8 novembre 2016 que les billets de 500 et 1000 roupies (respectivement 7 et 14 euros, les deux plus grosses coupures en circulation) cessaient immédiatement d’avoir cours légal. Ce qui revenait à retirer du jour au lendemain une masse d’argent liquide correspondant à 86 % de la totalité des billets de banque en circulation. Les Indiens disposaient de quelques semaines pour échanger leurs anciens billets contre de nouvelles coupures de 500 et 2000 roupies ou pour les déposer sur des comptes en banque, selon des règles qui n’ont cessé d’être modifiées au fil des jours. Présentée initialement par Narendra Modi comme une mesure décisive de lutte contre l’« argent noir » et la corruption, l’initiative a été préparée dans le plus grand secret. Pris totalement par surprise, les Indiens ont passé des jours et des semaines à faire la queue devant des guichets de banque et des distributeurs de billets pour tenter de se procurer de l’argent liquide sévèrement rationné.

Deux mois après l’annonce choc, la situation est revenue à la normale devant les agences bancaires. Les dépôts de billets anciens n’étant plus autorisés (sauf cas particuliers), les files d’attente ont disparu. En revanche, pas de normalisation pour les retraits de liquide : les sévères limitations aux retraits hebdomadaires sont toujours en place et les distributeurs de billets, insuffisamment approvisionnés, sont fréquemment vides. Le « secret défense » ayant entouré la décision de démonétisation a empêché de la préparer réellement en amont. Du coup, les stocks de billets neufs qui ont été constitués à l’avance se sont révélés très insuffisants pour remplacer les milliards de billets retirés de la circulation. Les chiffres restent imprécis mais il faudra sans doute plusieurs mois avant que le volume de cash en circulation dans le pays retrouve un niveau normal.
Les Indiens ont, semble-t-il, apporté massivement les billets démonétisés aux guichets des banques : le chiffre qui circule est un taux de conversion de 94 %. Mais là encore, cette estimation est incertaine. Les autorités ont demandé à la banque centrale de vérifier de très près, craignant des doubles comptages. L’enjeu est important puisque, paradoxalement, s’il apparaît que la presque totalité des billets démonétisés ont été changés, cela pourrait passer pour un échec de l’opération. En effet, sa justification au nom de la lutte contre l’argent illégalement amassé supposait que des quantités importantes de liquide ne seraient pas apportées aux guichets bancaires, leurs propriétaires ne pouvant pas prendre le risque de devoir en justifier l’origine. Le gouvernement espérait de ce fait un bénéfice très concret de la démonétisation : une grosse masse de cash non présentée pour échange aurait pu être annulée. Cela se serait traduit par un bénéfice exceptionnel dans les comptes de la Reserve Bank of India, la banque centrale, qui aurait pu verser à l’État un dividende correspondant.

Une opération inutile contre la corruption ?

En réalité, font valoir aujourd’hui les analystes indiens, l’essentiel de l’argent de la corruption est placé sous forme d’or ou d’immobilier, et non pas conservé en liquide. L’impact de la démonétisation sur le stock d’argent noir n’aurait donc pas été aussi considérable qu’attendu. Il semble donc probable que le gouvernement ne pourra pas bénéficier d’une manne budgétaire aussi importante qu’espéré (même si les recettes fiscales profiteront bien sûr de la taxation d’une partie de l’argent liquide déposé sur les comptes). L’impact de la mesure sur les pratiques de corruption dans le pays semble encore plus incertain. Retirer de la circulation les grosses coupures pour les remplacer par de nouveaux billets de 500 et 2000 roupies ne va rien changer au comportement des fonctionnaires qui se font payer un dessous-de-table pour donner un justificatif d’identité à un particulier ou un des innombrables certificats de conformité indispensables au fonctionnement quotidien des entreprises. Le fait même que le billet de 1000 roupies soit remplacé par un billet de 2000 roupies ne fera que faciliter le stockage d’argent noir « frais ».

Sans doute parce que l’impact réel de la démonétisation sur le stock d’argent illégal et la corruption risque de se révéler décevant, le discours du gouvernement a évolué radicalement en deux mois. Les premières interventions de Narendra Modi étaient tout entières centrées sur la lutte contre la corruption, la fausse monnaie et le financement du terrorisme. Au fil des semaines, une nouvelle justification est apparue pour devenir souvent prépondérante dans ses discours : la nécessité de moderniser radicalement l’économie indienne en remplaçant la domination écrasante du cash (plus de 90 % des échanges avant la démonétisation) par l’utilisation de moyens de paiement électroniques (cartes de paiement, paiements sur Internet, etc.). A l’appui de ce nouvel objectif, le gouvernement a annoncé début décembre diverses mesures pour inciter à l’utilisation des moyens de paiement dématérialisés, comme des ristournes sur les paiements effectués auprès d’entreprises publiques (achats d’essence, péages, billets de train…).

Une partie de la population pas prête au paiement sans cash

Il ne fait pas de doute que le changement massif de billets de banque et la chute brutale des liquidités disponibles poussent les Indiens qui le peuvent à utiliser davantage les moyens de paiement modernes. Mais il est tout aussi certain qu’une grande partie de la population n’est pas prête à de telles évolutions. Les pouvoirs publics affirment le contraire, soulignant que le pays compte un milliard de téléphones mobiles, 250 millions de comptes en banque Jan Dhan (des comptes basiques destinés aux Indiens les plus pauvres), 750 millions de cartes de débit, etc. Ce qui ferait de l’Inde un pays prêt à entrer dans l’ère digitale.

En réalité, des centaines de millions d’Indiens, dont une grande partie du monde rural, en sont très loin. La pratique très répandue des cartes SIM multiples fait que s’il y a bien un milliard d’abonnements à la téléphonie mobile (pour une population de 1,3 milliard d’habitants) plusieurs centaines de millions de personnes n’ont pas de téléphone et en tout cas pas de téléphone avec accès à Internet. Les comptes en banque Jan Dhan existent bien mais sont souvent inactifs ou ne servent, comme les cartes de débit, qu’à retirer… du cash. Quant aux transactions financières par téléphone mobile, elles sont rendues très aléatoires dans le monde rural (où vivent plus de 60 % des Indiens) par le manque de fiabilité des connexions. Enfin, les millions de toutes petites affaires (commerces de rue, artisans, petits paysans) sont à des années lumière du paiement par carte.

Si l’objectif d’une modernisation des moyens de paiement ne peut qu’être salué, il est clair en outre que celle-ci n’a nul besoin de passer par une démonétisation massive. La transformation d’une économie basée sur le liquide en économie « cashless », selon la formule prônée par Narendra Modi, ne se peut se décréter : il s’agit d’un processus long, s’appuyant sur des préparations minutieuses.

Colossale désorganisation de la vie économique

Un « bilan d’étape » deux mois après la démonétisation doit cependant compter la promotion des moyens de paiement modernes au nombre des retombées qui se révèleront positives sur le long terme. Autre bénéfice : le fait d’avoir fait émerger une partie de l’économie souterraine (c’est-à-dire où les transactions sont réalisées traditionnellement en cash, ce qui ne se résume pas, loin de là, à l’économie illégale). On peut supposer qu’une partie des transactions correspondantes demeureront dans l’économie officielle une fois la liquidité revenue à son niveau normal, avec des effets positifs sur les recettes fiscales. « A moyen et long termes, comme le dit Arun Jaitley, ministre des Finances, le PIB indien sera plus gros et plus propre. » Parmi les retombées positives, citons également la baisse des taux d’intérêt que viennent d’amorcer les banques (de près de 1 % de réduction le 1er janvier) : ayant reçu un afflux exceptionnel de liquidités ces dernières semaines, elles vont pouvoir prêter à meilleur prix.

Si ces impacts positifs se manifesteront pour l’essentiel à long terme (sauf la baisse des taux d’intérêt), il y a en revanche une série de conséquences négatives beaucoup plus immédiates. La principale, et la plus spectaculaire, tient à la colossale désorganisation de la vie économique suscitée par cette ponction massive de liquidités. Des millions d’Indiens ont perdu des journées entières de travail et de revenu pour faire la queue aux guichets de banque ; de nombreux agriculteurs ont dû jeter leurs productions périssables faute d’acheteurs capables de les payer ; des filières d’activité entières se sont trouvées paralysées par le manque de cash, que ce soit dans l’agroalimentaire, l’artisanat, la bijouterie ou même l’immobilier (où une partie des transactions se règle traditionnellement en liquide) ; des dizaines de millions de travailleurs migrants de l’intérieur ont quitté les villes pour retourner dans leurs campagnes, leurs employeurs n’ayant plus les moyens de les payer.

Cette chute d’activité va se retrouver dans les chiffres de la croissance indienne pour l’année fiscale 2016-2017 en cours, qui s’achèvera le 31 mars. Le caractère complètement inédit d’une démonétisation aussi massive dans une grande économie hors situation de crise violente (guerre, hyperinflation…) rend très difficiles les simulations. L’Office central des Statistiques a publié le 6 janvier une prévision de croissance de 7,1 % pour l’exercice 2016-2017, en repli par rapport aux 7,6 % de l’exercice précédent. Mais ces prévisions sont fondées sur des chiffres collectés jusqu’en octobre et n’intègrent donc pas l’effet de la démonétisation intervenue en novembre. La plupart des économistes ont revu à la baisse leurs prévisions, réduisant la croissance attendue d’environ un point pour la ramener dans la zone des 6 à 7 %, certains se montrant nettement plus pessimistes. Les prévisions sont encore plus difficiles sur un point crucial : la durée de ce coup de frein à la croissance. Le gouvernement affirme que la situation est déjà en train de se normaliser mais certains économistes craignent que plusieurs trimestres soient nécessaires pour que l’injection de liquide permette à l’activité de repartir normalement.

La réforme fiscale reportée ?

Autre victime de l’opération : l’image d’efficacité du gouvernement. Le caractère totalement improvisé de l’initiative s’est concrétisé, par exemple, par les plus de soixante instructions publiées en moins de cinquante jours portant sur le mode d’emploi de la démonétisation. Les plafonds des retraits autorisés ont constamment fluctué, des exceptions ont été créées assorties de modalités impossibles à respecter, des mesures ont été introduites pour être annulées le lendemain…

Dégât directement lié au précédent : l’image de la banque centrale a également été durement frappée. D’une part, parce qu’elle a partagé avec le gouvernement la responsabilité de la gestion concrète de l’opération ; d’autre part, parce qu’il est apparu aux yeux de tous que la décision avait été prise par Narendra Modi seul qui l’a imposée à la RBI, alors que la gestion de la monnaie est du ressort de cette dernière. Sa réputation d’indépendance, édifiée au fil des ans, s’en trouve sérieusement affaiblie, d’autant que le nouveau gouverneur de la banque, Urjit Patel, a maintenu un extraordinaire silence depuis le 8 novembre, à de rares exceptions près.

Autre dommage collatéral : la démonétisation pourrait bien entraîner un report de la réforme fiscale clé élaborée par le gouvernement, celle de la création de la GST, un nouvel impôt indirect unifiant la fiscalité pour l’ensemble du pays. La mise en œuvre concrète de cette taxe adoptée dans son principe l’été dernier est un processus complexe qui repose sur une coopération entre le gouvernement central et les États de la fédération indienne, y compris ceux contrôlés par des partis d’opposition. Alors qu’un consensus prévalait sur l’introduction rapide de la GST, la démonétisation l’a fait voler en éclats. Outrés par cette initiative (ne serait-ce que parce qu’elle a pu affecter leurs propres réserves de cash), les partis d’opposition se sont déchaînés contre le gouvernement. La session parlementaire de décembre qui devait voter les lois d’application de la GST n’a effectué aucun travail législatif et une partie des États d’opposition exige désormais du gouvernement central une compensation pour les pertes fiscales qu’ils vont subir, estiment-ils, du fait du choc de novembre. Résultat, personne ne sait, une fois de plus, quand la GST pourra entrer en application.

Quelles conséquences politiques pour Modi ?

C’est au niveau politique, justement, que les conséquences de cette opération sont les plus difficiles à prévoir. Narendra Modi et son parti, le BJP, proclament depuis le début qu’ils ont le soutien massif de la population, prête à accepter quelques semaines de désagréments pour le bien de la nation. De fait, il est assez remarquable que la violence de la mesure, qui a empêché pendant des semaines les Indiens d’utiliser leur propre argent et qui a provoqué de graves pertes de revenus pour des millions d’entre eux, n’ait pas suscité de sérieux troubles à l’ordre public. Des échauffourées ont bien été observées ici ou là devant des agences bancaires, mais pas d’émeutes ou de violences sérieuses. Rien à voir avec le Venezuela où la simple annonce d’un projet de retrait de billets de banque, en décembre, a déclenché des émeutes telles que le gouvernement a dû immédiatement reporter la mesure…

Les débats font rage en Inde ces dernières semaines pour analyser cette placidité de la population. Deux types d’explications, non contradictoires entre elles, sont généralement avancés. D’une part, la résignation traditionnelle des Indiens face aux calamités en tous genres : l’habitude d’être maltraités par les autorités est telle que cette initiative ne serait pas perçue comme sortant vraiment de l’ordinaire. D’autre part, le sentiment exprimé lors des innombrables interviews réalisées par les médias indiens dans les villes et les campagnes est souvent quelque chose comme : « Ça m’est égal de souffrir un peu si les riches et les corrompus sont vraiment frappés ! » Le soutien exprimé à la démonétisation ferait ainsi apparaître une sorte de haine de classe dont on ne soupçonnait pas forcément l’existence. Ce serait toute la – considérable – habileté politique de Narendra Modi que d’avoir perçu ce sentiment diffus et de savoir l’exploiter à son avantage.

Qu’est-ce qui l’emportera, dans l’esprit des électeurs, entre le soutien affiché à une mesure perçue comme de justice sociale et les difficultés bien réelles qu’elle suscite dans la vie quotidienne ? L’approbation résistera-t-elle s’il apparaît que la démonétisation n’a pas fait disparaître la corruption ? On le verra plus clairement dans les deux mois qui viennent, avec des élections dans cinq États du pays dont le plus important de tous, l’Uttar Pradesh et ses deux cents millions d’habitants.

En prenant seul cette initiative extraordinairement radicale, violente et disruptive, Narendra Modi a voulu conforter son image d’homme fort, efficace, capable de prendre des décisions difficiles pour le bien de tous – image que les résultats mitigés engrangés depuis son élection au printemps 2014 commençaient à affecter. Ce faisant, il a pris un pari gigantesque sur l’économie indienne et sur son avenir politique. Il faudra encore attendre de nombreux mois pour savoir si la démonétisation du 8 novembre était un coup de génie ou un coup de folie.

Par Patrick de Jacquelot
A propos de l'auteur
Patrick de Jacquelot
Patrick de Jacquelot est journaliste. De 2008 à l’été 2015, il a été correspondant à New Delhi des quotidiens économiques La Tribune (pendant deux ans) et Les Echos (pendant cinq ans), couvrant des sujets comme l’économie, le business, la stratégie des entreprises françaises en Inde, la vie politique et diplomatique, etc. Il a également réalisé de nombreux reportages en Inde et dans les pays voisins comme le Bangladesh, le Sri Lanka ou le Bhoutan pour ces deux quotidiens ainsi que pour le trimestriel Chine Plus. Pour Asialyst, il écrit sur l’Inde et sa région, et tient une chronique ​​"L'Asie dessinée" consacrée aux bandes dessinées parlant de l’Asie.