Analyse
COP21 : Que va faire l’Asie pour le climat ?
Aux Philippines, des manifestants demandent au Président Benigno Aquino d’insister sur la “justice climatique” peu avant son intervention au Sommet des Nations unies sur le Changement climatique, le 12 septembre 2014. (Crédit : JAY DIRECTO / AFP.)
Malgré les attentats du 13 novembre, la COP21 aura bien lieu comme prévu à Paris-Le Bourget du 30 novembre au 11 décembre. Elle est présentée comme le « sommet de la dernière chance » pour le climat. Et ce n’est pas un hasard si, au début du mois, le tour du monde pour le climat de François Hollande s’est achevé en Asie – en Chine et en Corée du Sud. Le continent le plus peuplé du monde est aussi le plus gros émetteur de gaz à effet de serre, et regroupe certains des pays les plus exposés aux dérèglements climatiques. La victime est son propre bourreau.
Dans ces conditions, la COP21 ne peut espérer sans le concours des pays asiatiques. Mais face aux grandes fractures politiques, économiques et sociales qui la traversent, l’Asie risque aussi d’être le principale responsable de son échec – comme à Copenhague, en 2009. À moins que les pays développés ne s’en donnent la peine. Analyse en questions, cartes et infographies.
Contexte
La COP21 est l’acronyme pour la 21ème « Conference Of the Parties » (les parties étant les Etats) à la Convention-Cadre des Nations Unies sur le Changement climatique (CCNUCC). Cette convention signée en 1992 est entrée en vigueur en 1994. Ratifiée par 195 États, elle reconnaît la responsabilité humaine dans le changement climatique (constat partagé par 97% des climatologues).
L’objectif de la COP21 est d’aboutir à un nouveau traité juridiquement contraignant sur les émissions de gaz à effet de serre (GES) pour remplacer le Protocole de Kyoto. Adopté lors de la COP3 en 1997, ce dernier est entré en vigueur en 2005 et se trouve désormais inadapté aux enjeux actuels. Alors que le Protocole engageait seulement 55 pays industrialisés en mettant de côté les gros pollueurs (Chine et États-Unis notamment), le nouvel accord veut inclure l’ensemble des 195 États parties, sans distinction de développement économique, afin de limiter le réchauffement à 2°C par rapport à l’ère préindustrielle. Il faudra dépasser les querelles entre le Nord et le Sud sur la responsabilité historique du changement climatique, afin de régler une autre question brûlante : comment répartir les efforts financiers pour réduire les émissions ?
Qui sont les plus gros pollueurs en Asie ?
Demander qui pollue le plus en Asie ressemble à une question rhétorique. Dès 2006, la Chine a « arraché » aux Etats-Unis le titre mondial du plus gros émetteur de gaz à effets de serre. Mais cela ne suffit pas pour comprendre les enjeux de la COP21 pour l’Asie. Une lecture plus fine du panorama des émissions de GES dans la région réserve quelques surprises.
Pour être plus lisible, concentrons-nous sur les émissions de CO2, qui représentent plus des trois quarts des émissions totales de GES d’origine humaine.
D’après les chiffres de la Commission européenne, l’Asie représentait en 2013 près de la moitié (48,9%) des émissions mondiales de CO2. Et comptait 5 des 10 plus gros pollueurs de la planète : la Chine (1er), l’Inde (3e), le Japon (5e), la Corée du Sud (7e) et l’Indonésie (10e).
*En 2012 par exemple, l’écart entre la consommation chinoise estimée et réelle de charbon correspondait à la consommation annuelle de l’Allemagne…
Avec près des deux tiers (62%) des émissions asiatiques et un peu moins d’un tiers (30,2%) des émissions mondiales, la Chine domine de loin le classement. Elle pollue 5 fois plus que l’Inde (2e du classement régional) et 2 fois plus que les États-Unis (2e du classement mondial). En cause : une trop forte dépendance au charbon, qui constituait 66% du mix énergétique chinois en 2012, d’après l’Agence américaine de l’énergie (EIA). D’autant plus que Pékin a avoué le 4 novembre dernier avoir sous-estimé les chiffres de sa consommation de charbon*. Quant à sa croissance économique, elle reste fondée sur des industries hautement polluantes (acier et ciment) et l’exportation de biens manufacturés. Plus de 10% des émissions chinoises seraient dues à la production de biens destinés à l’export.
En Asie, les émissions de CO2 sont très concentrées : les 3 principaux pollueurs (Chine, Inde, Japon) représentent 82% des émissions totales de la région. Et en leur ajoutant la Corée du Sud et l’Indonésie, on passe à près de 90%. C’est donc sur ces pays que les regards sont braqués à la veille de la COP21 – et évidemment, sur la Chine en particulier, qui se sait attendue au tournant.
Pour se défendre, Pékin articule une grande partie de son discours autour de la distinction à faire entre émissions absolues et relatives. De fait, le panorama change radicalement si l’on observe les émissions de CO2 par habitant en Asie.
C’est édifiant : les émissions relatives paraissent mieux réparties que les absolues. Et en regardant dans le détail, un nouveau palmarès se dessine. En termes d’émissions par tête, c’est Brunei qui ouvre la marche, avec 25,8 tonnes de CO2 par habitant – 3,4 fois plus que la Chine classée 9e, et 16 fois plus que l’Inde classée 17e ! Le Sultanat est suivi par le Kazakhstan (14,8 tonnes par habitant) et la Corée du Sud (12,6 tonnes par habitant).
Comment expliquer ce classement ? Pour ces trois pays, la production d’électricité repose quasi exclusivement ou de manière croissante sur les énergies fossiles : gaz naturel pour Brunei, charbon pour le Kazakhstan et la Corée du Sud. Ajoutez l’ultradépendance aux voitures individuelles dans le Sultanat, l’usage intensif du charbon pour les transports collectifs et le chauffage au Kazakhstan, et le poids des industries lourdes énergivores dans la croissance économique sud-coréenne (acier, chimie, automobile ou industrie navale).
Bien sûr, les engagements de ces pays pour la COP21 ne sont pas aussi cruciaux que dans le cas de la Chine. Mais symboliquement, ils mettent en lumière un mode de développement excessivement polluant à l’échelle de leur population.
Quels sont les engagements des pays asiatiques pour la COP21 ?
Dans un article précédent, nous avions déjà proposé une carte reprenant les engagements des pays asiatiques en vue de la COP21. Entre-temps, de nouveaux pays ont annoncé leur contribution, dont le Pakistan.
Cette carte témoigne des grandes différences au sein de l’Asie sur la stratégie climat.
*Parce qu’elle n’est pas reconnue comme un État souverain par la majorité de la communauté internationale, la République de Chine (Taïwan) n’est pas signataire de la CCNUCC. Elle n’a donc pas pu déposer de contribution proprement dite et ne participera pas en tant qu’État à la COP21. Néanmoins, son gouvernement s’est engagé à réduire ses émissions de CO2 de 50% d’ici 2030 (par rapport à un scénario constant).
Première différence : s’engager ou non à réduire ses émissions polluantes. Sur les 30 pays asiatiques que nous recensons, 7 n’ont pas soumis de contribution nationale : l’Ouzbékistan, le Népal, la Malaisie, Brunei, le Timor oriental, la Corée du Nord et Taïwan (dont le cas est particulier)*. Le système de contributions nationales, développé après Copenhague, doit pourtant permettre aux Etats de fixer eux-mêmes leurs engagements – une approche flexible, donc plus favorable au consensus. Si ces pays asiatiques (hors Taïwan) n’ont pas contribué, cela révèle au mieux une priorité donnée à d’autres enjeux. Et au pire, un désintérêt pour les émissions de GES et le réchauffement climatique.
Deuxième différence : chiffrer ou non la baisse de ses émissions. Parmi les États qui ont soumis leur contribution nationale, 4 n’ont pas chiffré leurs engagements : le Bhoutan (maintien de la neutralité carbone), le Turkménistan (stabilisation des émissions de GES d’ici 2030 sous réserve d’aide internationale), le Pakistan, la Birmanie et le Laos (mesures sectorielles d’ici 2030). Ces pays, dont certains ont les régimes les plus autoritaires d’Asie, s’impliquent donc a minima. Ils souhaitent montrer leur bonne volonté tout en limitant au maximum les entraves potentielles à leur croissance économique. Le Bhoutan, en revanche, poursuit une ligne exemplaire en matière d’émissions polluantes – il s’était déjà engagé à Copenhague à maintenir sa neutralité carbone. En 2013, ses forêts séquestraient trois fois plus de CO2 que le pays n’en émettait.
Troisième différence : exprimer la baisse de ses émissions en valeur absolue ou relative. L’ensemble des pays asiatiques restants ont exprimé leurs baisses d’émissions de GES en valeur absolue… à l’exception des deux plus gros pollueurs : la Chine et l’Inde. En promettant des « réductions d’intensité » (carbone pour Pékin, d’émissions de GES pour New Delhi), les deux géants jouent les équilibristes. Car une réduction d’intensité carbone ou d’émissions de GES, c’est-à-dire une réduction de ces gaz par unité de PIB, ne se traduit pas forcément par une baisse des émissions absolues… Par exemple, même si la Chine tenait ses engagements et réduisait de 65% son intensité carbone d’ici 2030, ses émissions de CO2 augmenteraient de 70% dans le même temps, d’après les prévisions de la croissance chinoise. Entre développement économique à tout prix et quête de respectabilité internationale, la Chine et l’Inde ont choisi de mettre au point un modèle de croissance plus respectueux de l’environnement.
Quatrième différence : la réduction absolue des émissions à géométrie variable – selon un scénario constant, un scénario de référence ou une année de référence. Chacun est plus ou moins malléable et dispose de ses propres avantages. Le scénario constant, choisi en Asie par la Corée du Sud uniquement, est le moins contraignant : il permet de s’engager sur une baisse d’émissions par rapport à leur niveau estimé en 2030 si aucune mesure n’avait été prise en faveur de leur réduction. Ce qui peut aisément conduire à une hausse absolue des émissions relatives par rapport à aujourd’hui.
Le scénario de référence, quant à lui, module les projections de 2030 en fonction des évolutions démographiques, socio-économiques et techniques attendues dans le pays considéré. Établi par des chercheurs nationaux, le scénario de référence peut être plus ou moins ambitieux et se rapprocher du scénario constant.
L’année de référence, enfin, est fixée par le pays qui l’adopte. Ce qui révèle des stratégies parfois ambiguës. En choisissant 2013, le Japon se rapproche du scénario constant. Tandis qu’en choisissant 1990, le Tadjikistan a déjà surpassé ses objectifs. En effet, le gouvernement de Douchanbé promet une réduction d’émissions de 10 à 35% d’ici 2030 par rapport à 1990… alors même que ses émissions de CO2 ont déjà baissé de 41% depuis cette date selon la Commission européenne! Tout en respectant ses engagements de réduction absolue, le Tadjikistan pourra donc émettre plus de GES en 2030 qu’aujourd’hui… Joli tour de passe-passe.
Cinquième différence : l’intensité et la précision de la réduction. Les engagements des États asiatiques se répartissent sur une vaste échelle de réduction des GES, bornée par un Vietnam frileux (-8%) et des Philippines ambitieuses (-70%). Les autres contributions oscillent majoritairement entre -15% et -35%. Et alors que certains pays optent pour un objectif bien ciblé, d’autres préfèrent s’accorder une marge de manœuvre. La palme revient au Tadjikistan (encore lui), qui s’engage à réduire ses émissions de 10% à 35%…
Sixième différence : les gaz concernés par les engagements de réduction. Sur les 23 pays ayant soumis une contribution nationale pour la COP21, 17 ont précisé les GES concernés – soit les trois quarts des États. Parmi eux, 15 s’engagent à réduire leurs émissions des 3 gaz qui représentent la quasi-totalité (98%) des émissions mondiales – le dioxyde de carbone (CO2 – 70% des émissions) l’hémioxyde d’azote (N2O – 16%) et le méthane (CH4 – 13%). Avec 7 GES concernés, le Japon et le Kirghizistan sont les plus ambitieux, tandis que la Chine a choisi de se focaliser sur le CO2.
Le panorama des engagements asiatiques paraît d’autant plus hétéroclite qu’à l’autre bout de l’Eurasie, l’Union Européenne de même que l’Islande, la Norvège, le Liechtenstein et l’Ukraine constituent un bloc uni : ils se sont engagés à réduire de 40 % leurs émissions de GES par rapport à 1990…
Comment expliquer de telles différences d’engagement en Asie ?
Les engagements des États asiatiques sont tributaires de leur exposition au changement climatique. Mais, ils sont également influencés par la nature de leur régime politique et de leur structure économique.
Cette carte fait apparaître une diagonale du risque climatique, qui s’étend de l’Afghanistan aux Philippines, englobant l’ensemble de l’Asie du Sud et une partie de l’Asie du Sud-Est. Bien que les catastrophes naturelles soient appelées à augmenter dans la région avec le réchauffement, c’est sans doute cette zone qui continuera d’être la plus touchée en Asie – notamment par la montée des eaux, le risque accru d’ouragans et la dégradation des systèmes agricoles.
Alors que les Philippines et le Vietnam sont tous deux soumis à des risques climatiques extrêmement élevés, leurs engagements en vue de la COP21 sont diamétralement opposés : 70% de réduction de GES pour Manille contre 8% seulement pour Hanoi… C’est là qu’interviennent les facteurs politiques et économiques. D’après The Economist Intelligence Unit, les Philippines sont une « démocratie imparfaite » là où le Vietnam est qualifié de régime autoritaire : le bien-être des citoyens menacés par la montée des eaux n’est pas pris en compte de la même manière à Manille qu’à Hanoi.
Tout dépend aussi du secteur d’activités qui domine l’économie. Aux Philippines, ce sont majoritairement les services (57,3% du PIB en 2014 d’après la Banque asiatique de Développement). La limitation des émissions de GES n’est donc pas considérée comme un obstacle majeur à la croissance économique du pays. Au Vietnam, c’est le contraire : l’industrie est l’un des moteurs de l’économie (38,5% du PIB), dont les secteurs les plus polluants sont en plein développement (charbon, hydrocarbures, plasturgie, ciment ou industrie navale).
Conséquence : faute d’une stratégie commune, les pays d’Asie se dispersent dans une multitude de groupes participant aux négociations climatiques.
L’Asie reflète à elle seule toute la complexité des négociations climatiques. La fracture n’est pas seulement entre pays développés et en développement – surtout que la distinction entre les deux groupes est de plus en plus floue. Au sein même des pays dits « en développement », les intérêts divergent. Et sont parfois difficilement conciliables.
Le groupe des BASIC, qui rassemble la Chine et l’Inde avec le Brésil et l’Afrique du Sud, insiste particulièrement sur la dette historique des pays développés. D’après ce discours, les pays émergents devraient donc fournir moins d’efforts que les « émergés » en matière de réduction d’émissions polluantes.
En revanche, l’Alliance des Petits États insulaires (APEID), qui regroupe des États particulièrement vulnérables à la montée des eaux – notamment Singapour, les Maldives et le Timor oriental – milite pour la limitation de la hausse des températures à 1,5 degrés au lieu des 2 degrés souhaités… Ce qui implique des efforts d’autant plus importants de la part de tous les émetteurs.
Ces engagements peuvent-ils évoluer dans le temps ?
Les engagements des pays asiatiques sont déjà le fruit de repositionnements successifs. Prenons le cas de la Chine pour s’en convaincre.
La Chine continue de refuser tout objectif chiffré (donc contraignant) de réduction en valeur absolue des émissions de GES. Mais elle s’est montrée de plus en plus flexible et coopérative, annonçant successivement son soutien : aux investissements permettant une diminution rentable des émissions de GES en 2001, aux mécanismes de coopération autres que la CCNUCC et le Protocole de Tokyo en 2007, au transfert de technologies et à la coopération Sud-Sud pour réduire les émissions de GES en 2010.
L’assouplissement de la position chinoise est le fruit d’un calcul coût/bénéfices à tous les niveaux. Pékin à la fois rassure la communauté internationale et apaise ses propres citoyens, pour qui la pollution devient un sujet de contestation. D’autant que l’accès facilité aux technologies vertes en Chine lui permet de décarboner son économie à moindre frais.
Pour aller au-delà des postures, les militants écologistes chinois espèrent que la COP21 accouchera d’un accord plus efficace : une révision obligatoire tous les 5 ans des objectifs de réduction des émissions. Ce que la Chine a justement accepté lors de la visite de François Hollande début novembre à Pékin. Sans un tel mécanisme en effet, impossible de limiter le réchauffement à 2 degrés d’ici 2100.
Qu’attendre des pays asiatiques à la COP21 ?
Il n’y a pas de réponse arrêtée. L’Asie ne constitue pas un bloc uni : les dissensions sont actuellement trop grandes pour espérer un consensus à la hauteur des attentes françaises. Pour chasser le spectre de Copenhague, il faut déjà se poser la question suivante : comment arriver à convaincre l’ensemble des pays asiatiques de signer un accord légalement contraignant sur la réduction de leurs émissions ?
Le plus grand obstacle est économique. On y revient : mettre en place un modèle de croissance décarbonée peut déstabiliser la structure économique et sociale de certains pays. Les gouvernements se montrent alors plus ou moins réticents, en fonction du coût et de la rentabilité des investissements. Ils souhaitent ainsi que les négociations de la COP21 reconnaissent leurs efforts financiers. Surtout, les pays asiatiques “émergents” ou “en développement” attendent les Occidentaux au tournant : qu’ils honorent déjà leurs promesses de financement faites en 2009, et encore loin d’être atteintes. A savoir, débloquer 100 milliards de dollars par an d’ici 2020 pour répondre aux besoins des pays en développement.
Comme le martèlent les affiches de la COP21 : « Il n’y a pas de plan B car il n’y a pas de planète B ! » Certes. Mais il reste quand même les objectifs politiques de court terme. Le secrétaire d’État américain John Kerry s’est chargé de le rappeler le 12 novembre dernier : « Ce ne sera pas un traité. Il n’y aura pas d’objectifs de réduction juridiquement contraignants comme cela avait été le cas à Kyoto. » L’administration Obama craint que le Congrès américain à majorité républicaine ne refuse une nouvelle fois de ratifier un traité climatique, comme celui de Kyoto. Il ne faudrait tout de même pas planter une épine dans le pied des démocrates, en pleine campagne présidentielle.
Par Alexandre Gandil
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Doctorant en science politique au Centre de recherches internationales de Sciences Po (CERI), Alexandre Gandil consacre ses recherches à la construction du politique dans le détroit de Taiwan. Anciennement doctorant associé à l'Institut de Recherche stratégique de l'Ecole militaire (IRSEM, 2016-2019) puis à la fondation taïwanaise Chiang Ching-Kuo (depuis 2019), il est passé par le Dessous des cartes (Arte) avant de rejoindre la rédaction d'Asialyst. Il a été formé en chinois et en relations internationales à l'INALCO puis en géopolitique à l'IFG (Université Paris 8).
