Politique
Expert - Tribune

Le Népal fête sa constitution, sous la pression de l’Inde

Après des années de débat, le Népal a adopté une nouvelle constitution le 20 septembre 2015, conduisant de nombreux habitants à sortir dans la rue pour célébrer devant le bâtiment de l’assemblée constitutante à Katmandou. (Crédit : CITIZENSIDE/BIBEK SHRESTHA / citizenside.com / via AFP)
Après des années de débat, le Népal a adopté une nouvelle constitution le 20 septembre 2015, conduisant de nombreux habitants à sortir dans la rue pour célébrer devant le bâtiment de l’assemblée constitutante à Katmandou. (Crédit : CITIZENSIDE/BIBEK SHRESTHA / citizenside.com / via AFP)
Le dimanche 20 septembre 2015, le président de la république népalaise a promulgué la nouvelle constitution du pays. C’est un événement majeur que les Népalais attendaient depuis huit ans et qu’ils ont célébré avec fierté. Il aura fallu deux assemblées constituantes, des grèves à répétition, des conciliabules sans fin entre leaders politiques de bords opposés, ainsi que plus de 40 morts lors de manifestations au cours des semaines passées dans le sud du pays pour en venir à bout.

Ce que la première assemblée constituante, dominée par des maoïstes reconvertis à la démocratie après leur sanglante insurrection de 1996 à 2006 (17 000 morts), n’avait pas réussi à produire, la seconde, élue en novembre 2013, l’a achevé à mi-parcours sous la houlette du parti du Congrès népalais et du Parti communiste institutionnel (CPN-UML), grands vainqueurs des élections. Les tremblements de terre de mai et juin 2015 ont accéléré le processus dans des délais inimaginables il y a à peine six mois.

Une structure parlementaire

Les difficultés achoppaient principalement sur deux points. La structure politique et le redécoupage fédéraliste. Les maoïstes défendaient une vision présidentielle, leur leader historique, Pushpa Kamal Dahal, alias Prachanda, se voyant bien dans la peau de la figure suprême. Ses adversaires politiques, membres du Congrès et du Parti communiste, prônaient, eux, un régime parlementaire proche du modèle indien. La constitution tranche finalement en faveur d’un système parlementaire, en usage lors des rares épisodes démocratiques qu’a connu le pays depuis 1951. Le président de la république n’a qu’un rôle honorifique, protocolaire et cérémoniel.

Un fédéralisme en forme de décentralisation

La question du fédéralisme semblait insoluble. Le Népal est un pays multiethnique, multilinguistique, composé d’une centaine de groupes ethniques et de communautés différentes, jalouses de leurs droits et de leurs identités. Les leaders de ces groupes ethniques minoritaires (représentant toutefois près de 35% de la population du pays) font valoir leurs droits anciens sur des territoires qui n’ont été conquis qu’au XVIIIe et au début du XIXe siècle par les populations de castes hindoues et de langue maternelle népalie. Ils réclament une large autonomie sur ces territoires et une reconnaissance officielle de leur langue. Les hautes castes hindoues, qui contrôlent le pays depuis deux siècles, font observer que la plupart des districts sont en fait peuplés par un patchwork pluricastes et pluriethnique. Leurs membres ont une vision plus centralisatrice et défendent des unités fédérales basées avant tout sur leur viabilité économique.

Les groupes ethniques (Adivasi-Janajati) n’ont guère été entendus. Les sept provinces créées ne sont guère basées sur des critères ethniques ou linguistiques. Ce sont des zones géographiques assez larges regroupant plusieurs castes et ethnies. Leurs pouvoirs, limités, ne s’étendront ni à l’éducation, ni à l’aide étrangère, ni à la justice. En dehors du népali, la langue nationale, une seule langue parmi les groupes minoritaires sera reconnue par l’Etat dans chaque province. Le modèle multiculturel reste un pilier central, mais il n’a pas été matérialisé politiquement.

Ces dispositions sont vivement critiquées par les militants des groupes minoritaires (Tamang, Newar, Gurung, Magar, Limbu, etc.) qui dénoncent une trahison des accords passés entre forces politiques opposées au roi au lendemain de la guerre civile. Ils se plaignent également de ne pas avoir été désignés comme les populations les plus marginalisées et d’avoir perdu leur définition exclusive de peuples indigènes (adivasi), au profit d’autres groupes (les castes Khas, par exemple). En matière de trahison, la plus visible restera celle des maoïstes (UCPN-M), qui, après s’être appuyés sur ces groupes ethniques dans leur lutte contre l’état népalais central, et avoir défendu leurs revendications, les ont abandonnés aux portes du pouvoir.

La question du Terai non résolue

C’est cependant la question du Terai, cette longue et étroite plaine située au sud du pays, dans le prolongement de la plaine indo-gangétique indienne, qui cristallise les tensions les plus vives. Cette zone bordière concentre à elle seule plus de la moitié de la population du pays et en constitue le poumon économique. Ses habitants de castes indiennes, les Madhesi (22% de la population du Népal), ont une culture différente de celle des zones des collines. Ils sont plus proches des populations du Bihar et de l’Uttar Pradesh en Inde et ils parlent davantage le hindi et d’autres langues indiennes — maithili, bhojupri, awadi — que le népali. De surcroît, ils se marient fréquemment de l’autre côté de la frontière. Ils réclamaient pour eux seuls une ou deux régions limitées au Terai. Quant aux Tharu (6,5 % de la population), l’antique population tribale du Terai, ils souhaitaient une autonomie territoriale.

En fait, le découpage final divise les plaines du sud en cinq provinces et les relie (sauf une) aux collines du nord. La constitution reste également intransigeante sur la citoyenneté. Elle n’accorde la nationalité népalaise qu’aux enfants nés d’un père népalais. En cas de mariage avec un Indien, ce qui est fréquent, les enfants ne peuvent donc obtenir la nationalité de leur mère.

Les réactions

Déçus, les Madhesi, Tharu et autres Adivasi (surtout ceux de l’est du pays) ont accueilli la constitution avec hostilité. Ils manifestent, bloquent les routes et les postes frontières avec l’Inde. Depuis trois semaines en réalité, tout le Terai est en état d’ébullition. Les militants madhesi et tharu les plus radicaux dénoncent le diktat des hautes castes hindoues des collines et affrontent les forces de l’ordre. Ils s’insurgent également contre la dose plus faible de proportionnelle retenue pour les élections à l’assemblée : 45% au lieu de 58% dans la constitution intérimaire précédente (2007).

L’Inde, protectrice attitrée des populations madhesi, a accueilli fraîchement la nouvelle constitution. Pour exprimer son mécontentement, elle a fermé quelques routes ça et là le long de la frontière commune (1 750 km), provoquant immédiatement une pénurie de carburant au Népal. Delhi n’a guère apprécié que ses suppliques de dernière minute adressées en urgence par la voie de son secrétaire d’Etat aux affaires étrangères, S. Jaishankar, dépêché à Katmandou en vue de prolonger les délais, soient restées sans effet. La presse indienne a même publié une liste de sept amendements qui, d’après les responsables politiques, seraient nécessaires pour assurer une juste représentation des Madhesi du Terai. Les Nations Unies, dont le rôle fut prépondérant durant l’après conflit maoïste, ont fait aussi part de leurs inquiétudes. Ces réactions mitigées ou négatives ont provoqué l’ire de Katmandou.

Les arguments des autorités népalaises

Les autorités népalaises rappellent que la constitution a été adoptée à une très large majorité des parlementaires, bien supérieure aux deux tiers requis. Parmi les votants, figurent de très nombreux membres des groupes ethniques Adivasi, des intouchables, des Dalit (ex-intouchables), des Madhesi, quelques Tharu et des musulmans, tous membres des trois partis qui ont porté le projet constitutionnel jusqu’au bout : le Congrès, le Parti communiste CPN et le parti maoïste officiel UCPN. La fédération Madhesi Janadhikar Forum s’est retirée des négociations en août après avoir approuvé la première mouture. Qui plus est, précise le gouvernement, l’assemblée constituante a été élue en 2013 avec une participation électorale record, voisine de 78%, sur des bases représentatives des régions et des groupes ethniques. Et elle compte parmi ses membres 33% de femmes.

Présence de l’héritage national

Les leaders népalais mettent aussi en avant le caractère démocratique de la nouvelle constitution, son contenu social, « inclusif » et séculier, parfois en avance sur l’Inde : la peine de mort, par exemple, reste abolie et les droits des homosexuels sont reconnus.

Cependant, si le nouveau document donne au Népal le cadre institutionnel légal qui lui manquait depuis la chute de la royauté en 2006, sa teneur reste assez conservatrice. Elle maintient au pouvoir les hautes castes hindoues des collines et ne fait que des concessions fédéralistes limitées. Sur l’échiquier politique, le Parti communiste CPN-UML (175 sièges sur 575 au parlement), dont le président Khadga Prasad Oli, devrait accéder au poste de Premier ministre dans les prochaines semaines, s’affirme comme une force majeure du pays.

La continuité s’affirme dans un autre domaine. Si la république est qualifiée de séculière, c’est en référence aux valeurs religieuses traditionnelles. L’expression employée, sanatana dharma, est des plus ambiguës car, dans son acceptation courante, elle désigne les règles religieuses hindoues et est souvent même synonyme d’hindouisme. Du reste, la vache reste l’animal sacré du pays et les conversions (à l’islam et au christianisme) ne sont possibles que selon certaines règles. Cette orientation n’a rien de surprenant dans un pays où plus de 80% de la population se réclame de l’hindouisme. Apparemment, l’Inde de Narendra Modi n’a pas décrypté le message.

A propos de l'auteur
Gerard Toffin
Directeur de recherche émérite au CNRS, Gérard Toffin travaille aujourd’hui sur le Népal contemporain. Il est affecté au Centre d’études himalayennes et fait partie du Réseau Chercheurs Népal. Sa dernière publication : From Monarchy to Republic. Essays on Changing Nepal, Vajra Publications, Kathmandu, 2013.