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Nouvelle Banque chinoise d'investissement (AIIB) : quand la géopolitique rend aveugle

Chine Banque Xi Jinping
Le président chinois Xi Jinping lors d’une réunion de préparation au lancement de la Banque asiatique d’investissement dans les infrastructures (AIIB), à au Grand Hall du Peuple à Pékin le 24 octobre 2014. (Crédit : AFP PHOTO/Takaki Yajima /POOL)
Anti-FMI, anti-Banque mondiale, anti-Banque asiatique de développement… L’Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) a certes été conçue par la Chine pour échapper au système financier international dominé par les Etats-Unis et leurs alliés. Washington a voulu la stopper. En vain : 57 pays dont la France, la Corée du Sud, l’Iran, Israël et même le Royaume-Uni ont rejoint l’AIIB. Le Japon se pose maintenant la question. La charte fondatrice doit être signée fin juin. Alors oui, Pékin a donné un soufflet géopolitique aux Américains. Mais au-delà de la rivalité entre grandes puissances, cette nouvelle banque pourrait bien donner un bon bol d’air frais à l’Asie, et par suite, à l’économie mondiale.
Le Japon rejoindra-t-il l’AIIB, la banque internationale pour les infrastructures en Asie créée par la Chine ? Réponse en juin à l’occasion du sommet entre Tokyo et Pékin. Si les Japonais adhèrent, les Chinois auront réussi « le grand chelem » en obtenant le soutien de tous les pays asiatiques, des pays européens et des plus fidèles alliés de Washington (Israël et le Royaume Uni). Tous ont résisté aux pressions de l’administration Obama.

Comme l’écrivait récemment l’ancien secrétaire américain au Trésor Lawrence Summers dans le Financial Times, 2015 restera dans les mémoires comme marquant la fin du leadership américain sur la gestion de l’économie mondiale. Les Chinois ont gagné une bataille qu’ils n’avaient pas engagée. En effet, l’attention portée à la dimension géopolitique de l’AIIB fait oublier non seulement ses objectifs pour l’Asie mais aussi son intérêt pour l’économie chinoise.

Contexte

La Chine n’est pas la première puissance asiatique à dominer une banque multilatérale. La Banque Asiatique de Développement (BAD) a longtemps été l’instrument de la puissance financière du Japon. Tokyo en est aujourd’hui encore son premier actionnaire avec 15,7 %, devant les Etats-Unis (15,6 %) et la Chine (6,5 %). La création de la BAD en 1965 intervient un an après la Banque Africaine de Développement et 4 ans après la Banque Interaméricaine de Développement (BID). C’est une initiative thaïlandaise appuyée par la Commission pour l’Asie Pacifique (Escape) en 1963, qui est à l’origine de la BAD. Ce projet fut ensuite porté par les Philippines, qui avaient le soutien de nombreux pays asiatiques, puis par le Japon soutenu par les Etats-Unis. On ne peut nier que la BAD a profité à Tokyo, car les prêts de la banque furent dirigées vers l’Indonésie, la Thaïlande, la Malaisie, la Corée du Sud et les Philippines, autant de pays entretenant des relations privilégiées avec le Japon. Mais il ne s’agissait pas de canaliser des capitaux japonais vers l’Asie – Tokyo ne dégageait pas d’excédent courant – mais des capitaux européens et américains.

L’enjeu des infrastructures pour l’Asie

Les embouteillages monstres de Jakarta sont l’illustration la plus visible de la déshérence des infrastructures indonésiennes. Le premier projet de métro MRT a été discuté en 1985 et les Indonésiens attendront 2018 pour emprunter la première ligne. Entre temps, la population a triplé et, avec 12 millions d’habitants, Jakarta est la plus grande capitale sans métro. Ces embouteillages ne doivent pas faire oublier la situation dramatique des ports pour l’économie de cet archipel composé de milliers d’îles.

Indonésie Embouteillages
Embouteillages à Jakarta, le 3 juillet 2014. Les Indonésiens devront attendre 2018 avant l’inauguration de la première de métro. (Crédit : AFP PHOTO / ADEK BERRY)

Depuis 1998, le budget consacre moins de ressources aux infrastructures qu’aux subventions – un arbitrage que le président indonésien Joko Widodo cherche à modifier. Pour pallier aux manques de fonds, les gouvernements précédents ont organisé des grands shows pour attirer les investisseurs dans des projets de partenariat public-privé. Sans beaucoup de succès. En effet, il est difficile pour une entreprise de s’engager à construire et gérer une autoroute pendant 30 ans sans avoir la maîtrise de l’évolution du péage. Adaptés à la gestion de terminaux conteneurs ou de centrales électriques, les partenariats public-privé ne sont pas toujours la solution. Améliorer les infrastructures exige un engagement de l’Etat avec un appui éventuel des Institutions Financières internationales (IFI).

La situation de l’Indonésie n’a rien à envier à celles de l’Inde, du Vietnam ou encore des Philippines, qui consacrent en moyenne 3 % de leur PIB aux infrastructures, soit trois fois moins que la Chine.

L’Asie a plus besoin de banques que de capitaux

Aux besoins nationaux, s’ajoutent les besoins régionaux d’infrastructures. Signer des traités de libre-échange relève de la posture si les coûts d’acheminement des produits restent prohibitifs. Pour améliorer la « connectivité » entre les économies, il faut construire des réseaux. En 2009, la Banque asiatique de développement (BAD) a évalué à 800 milliards de dollars les besoins annuels d’infrastructures – dont la moitié pour l’énergie. Des montants supérieurs aux possibilités des Institutions Financières Internationales (IFI), de la Banque Mondiale ou de la BAD. Ces dernières avaient justement été créées pour diriger l’épargne des pays industrialisés vers les pays du Sud, mais pour des raisons valables et d’autres moins, elles restent lentes à répondre aux besoins.

Or, si l’Asie a des besoins colossaux, elle a aussi les moyens de les financer. Les pays est-asiatiques épargnent et accumulent des réserves considérables – celles de la Chine sont équivalentes au PIB allemand ! Il serait donc préférable de les investir dans le financement d’infrastructures en Indonésie ou aux Philippines, plutôt que dans l’achat de Bons du Trésor aux Etats-Unis. L’Asie a moins besoin de capitaux que d’une meilleure intermédiation financière : bref, d’une banque qui fasse le lien entre les détenteurs de capitaux et les projets à financer. Ainsi l’AIIB peut-elle contribuer au recyclage de l’épargne en émettant des obligations qui attireront les fonds de pension ou les sociétés d’assurances.

Fièvre de la construction en Chine et besoins de débouchés

Comparant les infrastructures chinoises à celles de son pays, le Président Obama a déclaré avoir honte pour l’Amérique. Investissant, en dollars courant, quatre fois plus que les Etats-Unis dans la construction de routes, la Chine a bâti en l’espace de trente ans l’équivalent du réseau autoroutier nord-américain, et en une seule décennie un réseau de TGV comparable à celui de l’Europe, sans parler des nombreux ports et aéroports internationaux.

Cette fièvre de la construction a engendré des équipement souvent sur-dimensionnés. En même temps, elle a fait la fortune des entreprises chinoises. En dépit des espoirs suscités par l’adhésion de la Chine à l’Organisation mondiale du Commerce (OMC), les sociétés étrangères n’occupent toujours qu’un strapontin sur son marché.

Profitant de ce tremplin, quatre entreprises chinoises dominent le classement mondial publié en 2014 par Engineering News Record : China State Construction Engineering (98 milliards de dollars), China Railway Construction (96 milliards), China Railway Group (88 milliards) et China Communication Construction (58 milliards), reléguant Vinci (54 milliards) au cinquième rang.

Gavés de contrats publics, les grands groupes chinois redoutent cependant le changement qui s’annonce. La « croissance harmonieuse », leitmotiv de l’ancien numéro un chinois Hu Jintao, est restée un slogan idéologique vide. Depuis, le changement du modèle de croissance est devenu une nécessité. L’exportation et l’investissement vont céder la place en Chine à la consommation pour tirer la croissance. Cela signifie que les géants chinois de la construction devront trouver plus de débouchés à l’étranger. Selon l’OMC, la Chine est déjà le second exportateur mondial de services de construction derrière la Corée. Mais comparées aux chiffres d’affaires des constructeurs chinois, les exportations (12 milliards de dollars en 2012 selon l’OMC) demeurent modestes. En outre, s’ils dominent le marché africain, ces constructeurs occupent une place plus modeste en Asie et ne réalisent que 8 % des projets financés par la BAD – soit 1,1 milliards de dollars entre 2009 et 2013.

Une aubaine pour les géants chinois de la construction

L’AIIB arrive donc comme une aubaine pour les géants chinois. Ils peuvent ainsi espérer une plus grande part de marché des projets financés à l’étranger par la nouvelle banque. Sans oublier, en parallèle, le Fonds pour les infrastructures de la Route de la Soie, autre grand projet de la Chine de Xi Jinping pour asseoir son influence économique dans la région. Au total, pas moins 40 milliards de dollars devront servir à construire les routes terrestres et maritimes le long de l’ancien réseau commercial reliant l’Asie à l’Europe. Viennent de s’y ajouter les 45 milliards promis au Pakistan, qui pourrait financer le projet de routes et/ou voies ferrés entre le le province chinoise du Xinjiang et le port de Gwadar, la « perle pakistanaise » du « collier » que la Chine construit dans l’Océan Indien.

Autre raison de l’aubaine pour les entreprises chinoises : elles n’ont pas une très bonne réputation à l’international et il sera donc plus facile pour elles d’être choisies dans un appel d’offre lancé par une institution financière multilatérale lancée par Pékin. Cette mauvaise réputation a deux raisons. Primo, leur rapidité d’exécution en Chine traduit moins une meilleure technicité que l’absence de contrainte administrative sur leurs opérations : les expropriations ou déplacements de population expliquent les temps records dans la réalisation de leurs projets. Secundo, à l’étranger, on leur reproche souvent la piètre qualité de leurs travaux, car, si elles respectent les cahiers des charges des IFI, elles ont moins de scrupules avec les administrations locales.

L’AIIB exigera du temps pour sa mise en place, elle n’est pas non plus une opération sans risque. Les besoins sont considérables et il reste de la place pour des banques rivales. Ce qui pourrait conduire à la création de deux zones d’influences concurrentes : une raison de plus pour justifier l’opposition du Congrès Américain à réformer le FMI et les autres IFI pour y donner plus de poids à la Chine.

Un mauvais procès fait à Pékin

Le président américain qui n’aurait pas obtenu l’approbation du Congrès pour participer au capital de l’AIIB, a critiqué l’initiative chinoise. Il a fait un mauvais procès à la Chine. Si son objectif avait été de « renverser l’ordre internationale », elle aurait eu deux autres options. La première : renforcer la banque des BRICS (Brésil, Inde, Russie, Chine et Afrique du Sud), qui verra le jour en juillet prochain.

La seconde option pour Pékin aurait été de renforcer l’activité de ses mastodontes bancaires, l’Exim Bank (qui finance l’import-export) ou la China Development Bank, toutes deux très actives dans les pays émergents. Selon la base de données de la Fondation Heritage, elles auraient financé pour 350 milliards de dollars de projets entre 2005 et 2014, dont 65 milliards en Asie. Problème : ces financements ne sont pas tous des prêts concessionnels (qui proposent des taux plus bas que les prêts commerciaux) et, octroyés dans des conditions opaques, ils relèvent parfois de considérations politiques avec le risque de mettre la Chine dans une situation embarrassante. Le président sri-lankais vient ainsi de dénoncer les crédits négociés par son prédécesseur.

De ces deux solutions, la Chine n’en a choisi aucune. Elle a préféré créer une banque multilatérale dont le capital de départ est le tiers de celui de la BAD. Volens nolens, cette nouvelle banque sera plus transparente que les établissements chinois. Pékin détiendra 50 % du capital et elle sera dirigée par un Chinois expérimenté : Ji Liqun, ancien vice-président de la BAD et ex-directeur éxecutif adjoint du département Chine à la Banque mondiale. Parmi les villes susceptibles d’accueillir son siège, outre Pékin, Jakarta, Bangkok, Shenzhen et Hong Kong sont envisagées.

L’Amérique à contre-courant

La condamnation américaine, assortie d’aucune proposition alternative, a réveillé de mauvais souvenirs en Asie. Pendant la crise asiatique (1997-98), le Japon, très critique de l’attitude du FMI en Thaïlande et en Indonésie, a proposé dès le mois d’août, une aide de plusieurs milliards de dollars sans en avertir les Etats-Unis – la création d’un FMI japonais a même été évoquée. Cette aide nipponne devait être discutée lors de l’assemblée annuelle du FMI et de la Banque Mondiale, en septembre à Hong Kong. S’attirant les foudres américaines, cette proposition n’a pas été soutenue par la Chine et le Japon l’a retirée. Mais quelques mois plus tard en 1998, Tokyo lançait la « nouvelle initiative Miyazawa » pour aider les économies asiatiques (et en particulier la Malaisie).

Par ailleurs, les Américains, dans leur critique de l’AIIB, naviguent à contre-courant des attentes de la communauté internationale. Au niveau mondial, l’épargne reste élevée, l’investissement en panne et les gains de productivité insuffisants pour pallier les conséquences du vieillissement. Face au risque de « stagnation séculaire »

: situation économique où la fin de la croissance démographique et du progrès technique conduisent à une période d’activité économique anémique

, la communauté internationale a bien accueilli l’initiative chinoise : car investir dans les infrastructures crée de la relance, et permet d’espérer une amélioration de la productivité qui donnera un coup de pouce à la croissance de moyen et long terme.

L’ambition de la Chine n’est pas de renverser mais de réformer le système international pour que ses règles de fonctionnement, et notamment les droits de vote des pays émergents dans les IFI, prennent en compte les nouveaux rapports de force. Une réforme acceptée par la communauté internationale, dont l’administration Obama, mais refusée par le Congrès américain.

Les Chinois ont démontré qu’ils avaient assez d’influence pour construire une large coalition – 14 pays du G20 – en dehors des Etats-Unis. Ils ont gagné une bataille dans un conflit qui connaîtra de nombreux rebondissements, et dont on ne connaît pas encore l’issue.

Jean-Raphaël Chaponnière, chercheur associé Asie21 et Asia Centre

A propos de l'auteur
Jean-Raphaël Chaponnière
Jean-Raphaël Chaponnière est membre du groupe Asie21 (Futuribles) et chercheur associé à Asia Centre. Il a été économiste à l’Agence Française de Développement, conseiller économique auprès de l’ambassade de France en Corée et en Turquie, et ingénieur de recherche au CNRS pendant 25 ans. Il a publié avec Marc Lautier : "Economie de l'Asie du Sud-Est, au carrefour de la mondialisation" (Bréal, 2018) et "Les économies émergentes d’Asie, entre Etat et marché" (Armand Colin, 270 pages, 2014).