Communauté de l’ASEAN : quel modèle d’intégration pour l’Asie du Sud-Est ?

Assiste-t-on à la création d’une « Union asiatique » ? D’aucuns seraient tentés de le croire : avec sa structure en trois piliers – le premier économique, le deuxième politique et sécuritaire, le troisième socioculturel – la Communauté de l’ASEAN rappelle presque l’Union européenne telle qu’issue du Traité de Maastricht (1992)… Mais au-delà des apparences, l’Asie du Sud-Est est encore loin de suivre le chemin européen.

Même si l’ASEAN est souvent présentée comme l’un des exemples les plus aboutis d’intégration régionale entre pays dits émergents, elle est régulièrement pointée du doigt pour son manque d’engagement, ses rares prises de décision et son faible poids dans les négociations internationales. En cause : le refus par ses États-membres de lui accorder la moindre délégation de souveraineté – une ligne rouge sur laquelle ils n’ont pas prévu de revenir pour leur Communauté.

Comment expliquer cette réticence ? Un petit détour par l’Histoire s’impose. Créée en 1967 par cinq États du Sud-Est asiatique (Indonésie, Malaisie, Singapour, Thaïlande, Philippines), l’ASEAN doit répondre aux impératifs de l’époque : assurer la stabilité politique et économique des États qui la composent – pour la plupart indépendants depuis peu – et organiser un front commun contre les puissances extérieures.

Mais parce que ces pays sont tous les cinq dirigés par des chefs d’État et de gouvernement autoritaires, peu enclins au partage du pouvoir, l’ASEAN est établie sur un modèle strictement intergouvernemental. Concrètement, chaque décision doit être prise à l’unanimité et le poids de l’organisation est volontairement réduit (institutions faibles et Secrétaire général peu visible). C’est ce que l’on appelle « l’ASEAN way » : le respect absolu des dogmes de souveraineté et de non-ingérence.

Mais si les États-membres ne souhaitent pas que l’ASEAN ne devienne trop puissante ni contraignante, comment expliquer leur volonté d’approfondir leur intégration régionale en constituant une Communauté ?

C’est avec la chute de l’URSS et la fin de la guerre froide que l’ASEAN remet en question son rôle dans un système international différent de celui qui l’a vu naître. Face à la montée de menaces transnationales (trafics, terrorisme, épidémies, crises financières), les États-membres – au nombre de 10 depuis l’inclusion de Brunei en 1984, du Vietnam en 1995, du Laos et de la Birmanie en 1997 et enfin du Cambodge en 1999 – décident de se constituer en une Communauté pour répondre à de nouveaux défis. Mais en refusant de remettre en cause l’ASEAN way, les États-membres ne sont pas allés au bout de leur logique. Car si l’organisation change d’atours, son fondement, lui, reste le même. Ce qui limite forcément les mécanismes d’intégration régionale plus poussée.

L’établissement de la Communauté de l’ASEAN relève donc du compromis. Pour assurer sa survie, elle a dû s’adapter au nouveau contexte international sans remettre en cause la ligne rouge tracée par l’ASEAN way. Un processus complexe et difficilement tenable, qui aboutit aujourd’hui au lancement d’une Communauté encore inachevée : les États-membres ne sont pas parvenus à réaliser tous les objectifs qu’ils s’étaient fixés avant la mise en place officielle. Dans le cadre de la déclaration de Kuala Lumpur, les 10 chefs d’État et de gouvernement ont donc adopté la « Vision 2025 » de leur Communauté, qui repousse de dix ans la réalisation de leurs objectifs…

Au-delà d’une évolution de façade, que peut-on raisonnablement attendre de la Communauté de l’ASEAN ?

Le pilier économique, également appelé « Communauté économique de l’ASEAN » (AEC), est considéré comme la pierre angulaire de l’espace commun – jusqu’à en éclipser les deux autres piliers. Il faut dire que les États-membres, tout autant que les observateurs et les journalistes, focalisent leur attention dessus.

La raison est simple : des trois piliers, l’AEC est celui qui dispose des objectifs les plus précis et les plus pragmatiques. Afin de renforcer le poids de l’ASEAN dans la mondialisation en stimulant ses échanges commerciaux, l’AEC vise à mettre en place un marché unique en Asie du Sud-Est : libre circulation des biens, des services et de la main d’œuvre qualifiée, libéralisation des flux de capitaux. Pas de marché unique « à l’européenne », donc, puisqu’il ne s’agit pas d’une union douanière (avec une politique commerciale extérieure commune) et que certains flux ne jouissent pas d’une libre circulation totale (capitaux, main-d’œuvre).

Mettre à profit les écarts de développement et la structure complémentaire des économies d’Asie du Sud-Est, c’est la stratégie poursuivie par l’AEC pour améliorer la productivité et réduire les coûts dans l’ASEAN – tout cela en favorisant l’investissement et le transfert de technologies. La mise en place d’un marché unique doit en effet permettre d’éclater le processus de production en plusieurs étapes, chacune pouvant être réalisée dans un État différent et ainsi profiter des avantages offerts par chacune de ces économies.

Sur le papier, une logique presque implacable, donc. Mais qu’en est-il dans les faits ?

En acceptant de repousser officiellement à 2025 la réalisation de tous les pré-requis nécessaires au fonctionnement du marché unique, les États-membres de l’ASEAN ont fait preuve de pragmatisme. Certaines réformes sont particulièrement difficiles à mettre en place, telles que la libéralisation des services ou la libre circulation des travailleurs qualifiés. D’autres nécessitent un certain temps de latence avant que leurs effets ne soient véritablement ressentis, comme les investissements dans les infrastructures ou la levée des barrières non-tarifaires. Au niveau des États, certaines lois et la répartition parfois peu claire des réformes à effectuer entre les différents ministères peuvent également ralentir le processus.

Il faut dire qu’au-delà des discours promettant le développement de toutes les économies du Sud-Est asiatique, certains États risquent d’être déstabilisés par la mise en place du marché unique. Les conséquences ressortent par secteur économique. Les Philippines et la Thaïlande craignent par exemple une fuite de leurs personnels médicaux au profit de pays dans lesquels ils seraient mieux rémunérés. Le Cambodge et la Birmanie s’inquiètent de la libéralisation des échanges agricoles car leur productivité est plus basse que celle de leurs voisins. Et les exemples se multiplient. Dans le même temps, l’Indonésie, première économie de l’ASEAN – 40% de sa population et de son PIB – semble de plus en plus encline au protectionnisme.

Outre les obstacles économiques, la mise en place de l’AEC est également entravée par plusieurs sources de tensions… qui pourraient justement être encadrées par les deux autres piliers prévus par la Communauté de l’ASEAN – si tant est que le curseur des efforts soit déplacé en leur faveur.

Si l’ASEAN a permis, en vertu de ses objectifs initiaux, de maintenir la paix à l’intérieur de ses frontières, l’Asie du Sud-Est est tout de même soumise à de profonds facteurs d’instabilité. Ce qui nuit aux bonnes relations entre ses États-membres, et à l’instauration d’un réel climat de confiance.

Idéalement, les deux autres piliers de la Communauté de l’ASEAN – « Communauté politique et de sécurité de l’ASEAN » dite APSC et « Communauté socioculturelle de l’ASEAN » dite ASCC – pourraient participer à l’apaisement des tensions. La première vise à assurer la sécurité et la stabilité des États-membres ; la seconde à développer une identité commune à l’Asie du Sud-Est.

Or si les États-membres n’ont pas tant insisté sur ces deux piliers, c’est justement parce que leurs objectifs semblent trop idéalistes au regard des efforts qu’ils sont prêts à fournir. Difficile d’aboutir par consensus à une vision commune entre 10 pays si hétérogènes en matière de culture (langues, religions), de niveau économique et de développement humain. Des écarts qui se sont creusés avec l’adhésion des « CLMV » – Cambodge, Laos, Myanmar (Birmanie), Vietnam – dans les années 1990. Ainsi, l’APSC et l’ASCC ne devraient se manifester concrètement que par la tenue de nouveaux sommets entre États-membres et l’adoption de textes – déclarations, chartes – juridiquement non contraignants.

Néanmoins, trois événements intervenus au cours de l’année 2015 pourraient bien inciter les États-membres de l’ASEAN à renforcer leurs engagements dans les domaines politiques, sécuritaires et socioculturels. Et ainsi donner corps aux deux parents pauvres de leur Communauté.

D’abord, la déclaration de compétence par la Cour permanente d’Arbitrage (La Haye) pour juger du conflit de souveraineté entre la Chine et les Philippines en mer de Chine méridionale. C’est la première fois qu’une autorité judiciaire internationale se prononcera sur l’un des litiges territoriaux de cette mer qui, au total, oppose la Chine à 4 États de l’ASEAN : les Philippines, le Vietnam, la Malaisie et Brunei. Jusqu’à présent, l’ASEAN n’est jamais parvenue à adopter une position ferme vis-à-vis du gouvernement de Pékin – car la Chine joue du fonctionnement au consensus de l’organisation régionale pour influencer certains pays (Cambodge, Laos et Birmanie), et ainsi empêcher une prise de décision qui remettrait en cause ses intérêts. Mais la déclaration de compétence de la Cour de La Haye signifie que la situation n’est pas inextricable. Et si elle tranchait en faveur des Philippines, peut-être les autres États membres de l’ASEAN seraient-ils plus enclins à s’opposer d’une même voix aux manœuvres de Pékin en mer de Chine du Sud – quand bien même ils devraient régler les litiges qui les opposent les uns aux autres dans les îles Spratleys.

Deuxième événement majeur, la crise migratoire qu’a connue l’Asie du Sud-Est dès les premiers mois de 2015. Des milliers de Bangladais et de Rohingyas de Birmanie ont fui leur pays sur des embarcations de fortune pour rejoindre la Thaïlande, la Malaisie et l’Indonésie. Mais si le même schéma se répète depuis plusieurs années, l’enjeu migratoire est apparu critique cette fois-ci avec la désorganisation des réseaux de trafics d’êtres humains en Thaïlande (suite à l’accession au pouvoir de la junte) et le rejet temporaire des embarcations par la Malaisie et l’Indonésie. Le reflux de ces nouveaux boat people, couplé à la découverte de charniers, ont indigné la communauté internationale.

Pour surmonter la crise, les Etats-membres de l’ASEAN ont proposé d’établir un fonds commun pour assurer la prise en charge des migrants. Néanmoins, tous savent qu’un des points-clé du problème réside dans le traitement réservé aux Rohingyas en Birmanie. Si le sujet n’a pas été abordé par les chefs d’État et de gouvernement afin de ne pas froisser les autorités de Naypyidaw ni déroger à l’ASEAN way, la répétition d’une telle crise pourrait conduire certains États de la région à adopter des discours plus directs.

Troisième événement à l’onde de choc mondial, la menace terroriste croissante en Asie du Sud-Est, sous les projecteurs depuis les attentats de Paris le 13 novembre. Quelques jours après seulement, plusieurs mouvances terroristes islamistes du Sud-Est asiatique avaient décidé de prêter allégeance à Daech. Objectif : créer une cellule régionale du groupe État islamique qui menace déjà la Malaisie, l’Indonésie et les Philippines. Tandis que la Thaïlande et plus récemment la Birmanie prennent également des mesures antiterroristes d’exception. Afin de lutter contre ce fléau transnational, la coopération renforcée dans les domaines politique et sécuritaire est évidemment de mise. Mais ce doit être aussi le cheval de bataille de la Communauté socioculturelle de l’ASEAN. Car les motivations des terroristes, bien avant d’être religieuses, sont économiques (inégalités), politiques (répression) et sociales (injustices) (voir notre édito). Des discours qui valent autant pour l’Asie du Sud-Est que pour le reste du monde.

Résumons. Au 31 décembre 2015, l’ASEAN se transformera en une Communauté sans changement profond. Les réformes économiques, mises en place progressivement, ne seront achevées qu’à l’horizon 2025. Mais le marché unique ne sera véritablement efficace qu’à condition d’établir un climat de confiance dans la région. En d’autres termes, la réussite du pilier économique est liée à celle des deux autres : politique et sécuritaire, d’une part, et socioculturel, d’autre part.

Plus qu’une date butoir, 2015 est donc une année charnière – et cela à deux titres. D’abord, parce qu’elle marque la transformation de l’ASEAN en une communauté. Transformation certes cosmétique, mais qui incarne bien une volonté d’intégration de la part des États-membres. Et surtout, 2015 a été l’année d’opportunités et de défis particulièrement révélateurs – compétence de la Cour permanente d’Arbitrage, crise migratoire, menace terroriste. Tous ont souligné, plus ou moins violemment, les limites de l’ASEAN way. Ainsi, les Etats-membres de l’ASEAN transformeront-ils l’essai pour faire de leur Communauté une organisation crédible et efficace ? Comme en Europe, tout sera question de courage politique.

Par Alexandre Gandil

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